Als gevolg van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het mondiger worden van burgers, het terugtrekken van de overheid en de verplaatsing van de politiek, is de democratie zoals die in de systeemwereld is geïnstitutionaliseerd steeds verder af komen te staan van de democratie zoals die in de leefwereld tot uitdrukking komt. Beide werelden sluiten niet goed meer op elkaar aan, met als gevolg dat burgers zich door de overheid niet begrepen voelen, dat de overheid als een obstakel wordt ervaren bij het realiseren van hun ideeën en dat zij uiteindelijk in het geheel niet meer participeren in de systeemwereld (“de afhakers”).²

In de wetenschap vindt volop discussie plaats over hoe ervoor gezorgd kan worden dat de systeemwereld en leefwereld weer beter op elkaar kunnen worden aangesloten. De praktijk is ondertussen zelf al aan de slag gegaan. Op lokaal niveau wordt sinds enkele jaren driftig geëxperimenteerd met initiatieven die alternatieve vormen van democratie en democratische besluitvormingsprocessen hanteren, met als doel het aanvullen van de bestaande representatieve lokale democratie.  Deze initiatieven komen in alle soorten en maten voor, maar wat zij met elkaar gemeen hebben is dat zij het zwaartepunt van zeggenschap over zaken die traditioneel tot het domein van het openbaar bestuur worden gerekend, zoals de verdeling van publieke middelen en het normeren van gemeentelijk beleid, willen verplaatsen van gemeentelijke organen naar georganiseerde groepen burgers. Bekende voorbeelden daarvan zijn de G1000-beweging en Code Oranje.

Dit streven roept natuurlijk de nodige juridische vragen op. De lokale democratie is immers niet alleen een zaak van politieke cultuur, maar ook van wet- en regelgeving. Daarin is onder andere vastgelegd over welke bevoegdheden lokale bestuursorganen beschikken, hoe zij daarvan gebruik mogen maken en hoe zij zich tot elkaar dienen te verhouden. De vraag is welke ruimte dit wettelijk kader laat aan allerlei vormen van lokale democratische innovatie en in hoeverre zij de in het wettelijk kader geïnstitutionaliseerde lokale democratie daadwerkelijk kunnen aanvullen.

Deze vraag is in feite een vraag over constitutional design, een thema dat centraal staat in het onderzoeksprogramma van de Thorbeckeleerstoel aan de Universiteit Leiden. De lokale democratie is op een bepaalde manier geïnstitutionaliseerd in het wettelijk kader. Daaraan liggen bepaalde overwegingen ten grondslag en er dient een bepaald doel mee bereikt te worden. Al naar gelang het doel dat bereikt moet worden, kan er meer of minder ruimte zijn voor lokale initiatieven om de geïnstitutionaliseerde lokale democratie aan te vullen. Als zij hetzelfde doel voor ogen hebben, is er immers in beginsel geen sprake van een botsing tussen het initiatief en het wettelijk kader, althans niet principieel. Het kan natuurlijk nog steeds zo zijn dat een dergelijk initiatief niet gerealiseerd kan worden omdat er een wettelijke bepaling aan in de weg staat, maar de botsing is dan praktisch van aard en kan met een technische aanpassing door de (Grond)wetgever verholpen worden. Op het moment dat echter het doel van de geïnstitutionaliseerde lokale democratie en dat van een lokaal initiatief verschillen, is er sprake van een principiële botsing. De (Grond)wetgever kan er dan natuurlijk voor kiezen het wettelijk kader te wijzigen om ruimte te bieden voor dergelijke lokale initiatieven, maar er zal in zo’n geval geen sprake zijn van een aanvulling van de lokale democratie, maar van een aanpassing.

Wat zijn dan de doelen die ten grondslag liggen aan de geïnstitutionaliseerde lokale democratie, of, meer juridisch gezegd, de beginselen? Een analyse van de historische ontwikkeling van het wettelijk kader leert dat er in ieder geval drie beginselen zijn die tot de kern daarvan moeten worden gerekend, namelijk:

• Het politieke primaat ligt bij de gemeenteraad als het meest pluriforme orgaan.
• Het gemeentelijk bestuursmodel is gedualiseerd in de zin dat er een scheiding bestaat tussen een gepolitiseerde gemeenteraad en een geprofessionaliseerd college van burgemeester en wethouders.
• De gemeente als bestuurslaag wordt gekenmerkt door subsidiariteit in de zin dat de waarden van maatschappelijk eigenaarschap en publieke zeggenschap in direct verband met elkaar staan.

Hoe het wettelijk kader precies uitdrukking geeft aan deze beginselen en wat zij betekenen voor de mogelijkheid van lokale democratische initiatieven om de gemeentelijke democratie aan te vullen, kan gelezen worden in mijn proefschrift. Hier volstaat te zeggen dat het wettelijk kader vrij weinig barrières opwerpt voor initiatieven (zij het dat zij dan wel op een bepaalde manier vormgegeven moeten worden) en dat de weinige barrières die er zijn bijna allemaal logisch volgen uit een van de hierboven genoemde beginsel. Dat geldt echter niet voor één specifieke barrière, namelijk het gesloten stelsel van bevoegdheidstoedeling.³ Dit stelsel komt tot uitdrukking in de limitatieve delegatiemogelijkheden van de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet. Kort en goed houdt het in dat gemeentelijke bestuursorganen alleen bevoegdheden mogen attribueren en delegeren aan organen met een grondslag in een formele wet.⁴ Concreet betekent dit dat de gemeenteraad alleen aan het college van burgemeester en wethouders en aan bestuurscommissies (ex. artikel 83 Gemeentewet) mag delegeren en het college en de burgemeester alleen aan bestuurscommissies. De Gemeentewet kent namelijk geen andere delegatiegrondslagen dan de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet en andere formele wetten ook niet.

Voor initiatieven die de lokale democratie wensen aan te vullen zonder daarbij onderdeel te worden van de overheid in de vorm van een bestuurscommissie, is het gesloten stelsel een niet te nemen horde. Veel van hen hebben geen rechtsvorm en degenen die dat wel hebben, zijn privaatrechtelijk vormgegeven. Er kunnen simpelweg geen bevoegdheden op lokaal niveau worden gedelegeerd aan privaatrechtelijke rechtspersonen of aan ongeorganiseerde groepen. Dat valt te verklaren en is in veel gevallen ook niet slecht, maar het is naar mijn idee tegelijkertijd ook onnodig streng. Het is bijvoorbeeld opvallend dat voor de gemeentelijke regelgever wel een gesloten stelsel geldt maar voor de nationale wetgever niet. Daaraan ligt geen grondwettelijk verschil ten grondslag, zoals de ABRvS in een recente uitspraak terecht opmerkte.⁵ Tegelijkertijd vloeit de beperking ook niet voort uit een verschil in legitimatie tussen de gemeenteraad en het parlement. De gemeenteraad is immers net zo goed een direct gekozen vertegenwoordiging met eigen originaire bevoegdheden. Daarnaast gelden de argumenten tegen de mogelijkheid om privaatrechtelijke rechtspersonen met bevoegdheden te bekleden, met name dat de overheid er minder transparant van wordt en bevoegdheden op afstand worden geplaatst, ook voor de nationale wetgever. Het voelt daarom toch alsof er enigszins met twee maten gemeten wordt en ook een beetje bevoogdend richting de autonome gemeenteraden.

Het mogelijk maken van delegatie aan maatschappelijke initiatieven in de vorm van een privaatrechtelijk rechtspersoon zou tegemoetkomen aan een in de praktijk bestaande behoefte. Dat maatschappelijke initiatieven ook nu al publiekrechtelijke bevoegdheden kunnen uitoefenen als ze zich laten vormgeven als bestuurscommissie, miskent de drang van deze initiatieven om onderdeel van de leefwereld te blijven. Dat gaat voor hun gevoel niet als ze onderdeel worden van de gemeentelijke overheid. Het resultaat is wellicht hetzelfde als een initiatief een bevoegdheid gedelegeerd krijgt als bestuurscommissie of als een privaatrechtelijk rechtspersoon, maar het maakt voor het gevoel een wereld van verschil. Dat gevoel is nu juist van groot belang om de leefwereld en de systeemwereld weer meer op elkaar te laten aansluiten.

Ik zou er daarom voor willen pleiten om het gesloten stelsel te nuanceren. De wetgever kan een mogelijkheid creëren om delegatie van publiekrechtelijke bevoegdheden mogelijk te maken aan privaatrechtelijke rechtspersonen. Een dergelijke mogelijkheid zou geheel in overeenstemming met het hierboven geformuleerde subsidiariteitsbeginsel dat ten grondslag ligt aan de geïnstitutionaliseerde lokale democratie en zou in die zin een echte aanvulling daarop zijn. Delegatie zou tegelijkertijd niet betekenen dat de bevoegdheden niet meer publiekrechtelijk genormeerd zijn. Normering uit bijvoorbeeld de Algemene wet bestuursrecht is immers gewoon van toepassing. Maatwerk is daarnaast mogelijk. De wetgever zou bepaalde bevoegdheden expliciet kunnen uitzonderen van de mogelijkheid tot delegatie, net zoals nu is gebeurd in artikel 156 lid 2 Gemeentewet. De gemeenteraad als hoofd van de gemeente zou vervolgens moeten bepalen of delegatie daadwerkelijk plaatsvindt. Op die manier neemt de wetgever de gemeenteraad als volwassen en zelfstandig democratisch gelegitimeerd orgaan serieus, precies zoals Thorbecke bedoeld heeft.

Joost Westerweel promoveerde op 14 januari 2021 aan de Universiteit Leiden op zijn proefschrift Lokale democratische innovatie. Een juridische analyse. 

Leest u deze uitgave liever op papier? Kijk dan op: https://www.wolterskluwer.nl/shop/boek/lokale-democratische-innovatie/NPLOKDEIN-BI20001/

Afbeelding: Standbeeld van Johan Rudolph Thorbecke (Thorbeckeplein, Amsterdam) (Hobbledehoybacteria / Wikimedia Commons / CC BY-SA 4.0 (uitsnede))

​​

1. J.J.C. van Ostaaijen, Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie: het functioneren van de lokale democratie in Nederland, Den Haag: Boom bestuurskunde 2018, p. 19-20; Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratie is méér dan politiek alleen. Burgers aan het roer in hun leefwereld, Den Haag 2017; Kim Putters, Democratie is meer dan politiek. Over het vertrouwen van burgers in politieke en maatschappelijke democratie. Lezing ten behoeve van het Genootschap van Oud-Senatoren, 24 september 2015.
2. Vgl. J. de Beus, Een primaat van politiek (oratie UvA), Amsterdam: Vossiuspers 2001, p. 33-34.
3. Onlangs is dit stelsel aan bod geweest in een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:176.
4. Hetzelfde geldt overigens voor Provinciale Staten.
5. ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:176, r.o. 5.