STEEDS MINDER VRIJBLIJVEND: INTERNATIONALE SAMENWERKING IN STRAFZAKEN Steeds minder vrijblijvend: internationale samenwerking in strafzaken Inaugurele rede in verkorte vorm uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar internationaal strafrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen vanwege de Stichting Groninger Universiteitsfonds op dinsdag 19 januari 2016 door Mr. dr. Ward Ferdinandusse Sdu Den Haag, 2016 Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Sdu Klantenservice Postbus 20014 2500 EA Den Haag tel.: (070) 37 89 880 fax: (070) 37 89 783 © Sdu Uitgevers bv, Den Haag, 2016 Vormgeving omslag: Villa Y, Den Haag Zetter: Ivo Schouten, Amsterdam Technische realisatie: TrendsCo ISBN: 978 90 12 39809 1 Alle rechten voorbehouden. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van deze uitgave worden uitdrukkelijk voorbehouden. Deze rechten berusten bij Sdu Uitgevers bv. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.stichting-pro.nl). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commerciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden. Vanwege de aard van de uitgave, gaat Sdu uit van een zakelijke overeenkomst; deze overeenkomst valt onder het algemene verbintenissenrecht. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the publisher’s prior consent. While every effort has been made to ensure the reliability of the information presented in this publication, Sdu Uitgevers neither guarantees the accuracy of the data contained herein nor accepts responsibility for errors or omissions or their consequences. Inhoudsopgave Inleiding / 7 De vrijheidsregel / 9 Thematische verdragen / 10 Positieve mensenrechtenverplichtingen en de rechtshulp / 11 Het internationaal gewoonterecht / 17 Tussenbalans / 18 Het Nederlands rechtshulprecht / 18 Kan het ook anders? / 22 Rechtshulp als mensenrechtendialoog / 26 Ten slotte / 28 Inleiding Mijnheer de rector magnificus, zeer geachte aanwezigen, Om criminaliteit effectief op te sporen en de daders daarvan te kunnen vervolgen moeten staten vaak samenwerken. Denk bijvoorbeeld aan de uitwisseling van informatie, de overdracht van bewijs, het uitleveren van verdachten, het uitvoeren van opsporingshandelingen zoals doorzoekingen van woningen of het horen van getuigen op verzoek van andere staten. Het belang van zulke internationale samenwerking in strafzaken is door de internationalisering van de maatschappij de laatste decennia sterk toegenomen. De grondregel in internationaal recht is al lange tijd dat staten geheel vrij zijn om internationale samenwerking in strafzaken te verlenen of te weigeren. Alleen zelfverkozen verplichtingen en beperkingen in verdragen en wetten kunnen die vrijheid beperken.1 Ik noem dat hier de vrijheidsregel. Swart benoemt bijvoorbeeld als een van de functies van uitleveringsverdragen dat zij volkenrechtelijke vrijheid omzetten in volkenrechtelijke plicht.2 Voor andere vormen van rechtshulp wordt dezelfde vrijheid aangenomen. Deze vrijheidsregel wordt vandaag de dag nog onverkort en vrijwel unaniem gehuldigd in de literatuur3 en de rechtspraktijk. Ter illustratie van de rechtspraktijk wijs ik op de zaak van Djibouti tegen Frankrijk voor het Internationaal Gerechtshof.4 Die zaak draait om de moord op de Franse rechter Borrel in Djibouti in 1995. Aanvankelijk verliep de samenwerking tussen Djibouti en Frankrijk in het strafrechtelijk onderzoek naar deze moord goed. Beide landen openden een eigen onderzoek, en werkten samen op basis van hun bilateraal rechtshulpverdrag. De verhoudingen raakten wat verstoord toen een van de getuigen ver- 1 2 3 4 Zie o.a. I.A. Shearer, Extradition in international law, Manchester: Manchester University Press 1971, p. 23-27; R.G. Neumann, ‘Neutral States and the extradition of war criminals, The American Journal of International Law 1951, p. 495-508, aldaar p. 495-496. A.H.J. Swart, Nederlands uitleveringsrecht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1986, p. 37. Zie o.a. R. van Elst & E. van Sliedregt (red.), Handboek internationaal strafrecht. Internationaal en Europees strafrecht vanuit Nederlands perspectief, Deventer: Wolters Kluwer 2015, p. 169; R. O’Keefe, International criminal law, Oxford: Oxford University Press 2015, p. 38; N. Boister, An introduction to transnational criminal law, Oxford: Oxford University Press 2012, p. 197; J.M.B. Wouters, Grondlijnen van internationaal recht, Antwerpen: Intersentia 2005, p. 322; G. Gilbert, Transnational fugitive offenders in international law. Extradition and other mechanisms, Den Haag: M. Nijhoff Publishers 1998, p. 322. Maar zie voor een uitzondering J. Reijntjes, ‘De internationale rechtshulp in het vernieuwde Wetboek van Strafvordering’, DD 2015/73. IGH 4 juni 2008, Case concerning certain questions of mutual assistance in criminal matters (Djibouti v. France), Judgment, I.C.J. Reports 2008, p. 177. 7 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N klaarde dat de huidige president van Djibouti bij de moord betrokken was en daarover ook verhalen in de Franse pers verschenen. Toen Djibouti daarop aan Frankrijk verzocht een kopie van het Franse onderzoeksdossier aan Djibouti over te dragen, weigerde Frankrijk dat verzoek uit te voeren. Daarentegen stuurde de Franse onderzoeksrechter wel een dagvaarding voor een getuigenverhoor van de president naar de ambassade van Djibouti ter gelegenheid van een staatsbezoek, welke dagvaarding korte tijd later ook ter kennis kwam van het persbureau AFP. Over deze gang van zaken daagde Djibouti Frankrijk voor het Internationaal Gerechtshof met, voor zover hier relevant, twee klachten: Frankrijk had het Franse onderzoeksdossier wel moeten overdragen, en Frankrijk had niet de immuniteit en waardigheid van de president van Djibouti mogen schenden door hem te dagvaarden en die dagvaarding publiek te maken.5 De eerste klacht betreft een verwijt van nalatigheid ten aanzien van een verzoek om rechtshulp. De tweede klacht ziet niet op rechtshulp, maar is relevant ter vergelijking van de rechtsbron waar Djibouti een beroep op deed. Ter illustratie van de vrijheidsregel is niet zozeer het oordeel van het Internationaal Gerechtshof in deze zaak van belang, als wel de wijze waarop Djibouti zijn klachten formuleerde en onderbouwde.6 Na een wat bredere formulering in aanvang, spitste Djibouti uiteindelijk zijn klachten als volgt toe: de verplichting om het onderzoeksdossier over te dragen las Djibouti in het bilaterale rechtshulpverdrag en het algemenere vriendschapsverdrag tussen beide landen. De verplichting om de immuniteit en waardigheid van de president te respecteren las Djibouti in het internationaal gewoonterecht. Dat is dus geheel conform de vrijheidsregel: Djibouti stelde zich niet op het standpunt dat het internationaal gewoonterecht aan Frankrijk de verplichting oplegt om Djibouti bij te staan in het onderzoek naar deze moord, maar situeerde die verplichting uitsluitend in zelfverkozen verdragsbepalingen. Het Internationaal Gerechtshof kon zich dus ook niet uitlaten over de vraag of het internationaal gewoonterecht een dergelijke verplichting bevat, omdat die vraag niet werd voorgelegd. Het is echter maar de vraag of staten naar internationaal recht nog wel dezelfde vrijheid hebben als vijftig of honderd jaar geleden om samenwerking in strafzaken te verlenen of te weigeren. Ik zie gronden om daar anders over te denken. En als er reden is om de vrijheidsregel ter discussie te stellen, is het de vraag wat dat betekent voor het Nederlands recht betreffende de internationale samenwerking in strafzaken. De Nederlandse wet sluit namelijk in vele situaties internationale samenwerking uit. Kan dat nog wel, als het internationaal recht steeds minder vrijheid biedt om een verzoek om internationale samenwerking te weigeren? En is er een alternatief? Die vragen vormen het onderwerp van deze rede. De vraag naar de houdbaarheid van de vrijheidsregel heeft twee dimensies. In de eerste plaats is het een vraag naar de stand van het internationaal gewoonterecht: klopt het dat dit geen verplichtingen oplegt op het gebied van de rechtshulp in strafzaken? In de tweede plaats, en praktisch van groter belang, is het de vraag of de vrijheidsregel nog een adequate beschrijving is van de rechtspraktijk. Als het aantal uitzonderingen – lees: 5 6 8 Djibouti klaagde daarnaast over later door Frankrijk uitgevaardigde arrestatiebevelen tegen overheidsdienaren, maar deze klacht is voor het onderwerp van mijn rede niet relevant en laat ik hier terzijde. Id., p. 186-187. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N verplichtingen – in het internationaal recht zo is gegroeid dat vrijheid in de praktijk feitelijk een uitzondering wordt, moeten we ons afvragen of vrijheid als grondregel nog behulpzaam is voor een goed begrip van het recht. De bestaande literatuur over rechtshulp en mensenrechten is sterk gericht op de rechten van verdachten.7 Het verlenen van rechtshulp raakt echter niet alleen de mensenrechten van verdachten maar kan ook essentieel zijn voor de mensenrechten van slachtoffers. Dat zal vandaag met name mijn invalshoek zijn. Ik laat hierbij het recht van de Europese Unie buiten beschouwing. Dat recht beheerst weliswaar het grootste deel van de rechtshulp die Nederland in de dagelijkse praktijk verzoekt of verleent, maar blijft een vorm van regionaal recht die geen algemene waarde heeft voor de vraag wat de stand van het volkenrecht is ten aanzien van de vrijheidsregel. Het terzijde laten van het recht van de EU doet mijns inziens niet af aan het praktisch belang van het onderwerp. Volgens de cijfers van het CBS wonen in Nederland rond de twee miljoen niet-westerse allochtonen. Deze Nederlandse burgers hebben in veel gevallen nog nauwe banden met landen buiten de Europese Unie: zij gaan er op bezoek, zij hebben er familie en zij hebben er zakelijke betrekkingen mee. Ook verlaten vele andere Nederlanders de EU, bijvoorbeeld om op vakantie te gaan of voor hun werk. Ongetwijfeld bevinden zich in deze groepen vele slachtoffers en verdachten van strafbare feiten gepleegd buiten de EU. Bovendien ontvangt Nederland ook rechtshulpverzoeken van landen buiten de EU betreffende misdrijven waarbij geen Nederlandse ingezetenen betrokken zijn als dader of slachtoffer maar bijvoorbeeld wel (al dan niet digitaal) bewijsmateriaal of getuigen op Nederlandse bodem. Als mijn hypothese klopt dat wij naar internationaal recht vaker tot het verlenen van rechtshulp verplicht zijn dan wordt gedacht en het Nederlands recht mogelijk te veel belemmeringen bevat om aan die internationale verplichting te voldoen, zullen wij dat niet snel terugzien in de jurisprudentie. Slachtoffers, nabestaanden en staten die geconfronteerd worden met een onterechte weigering van rechtshulp procederen immers zelden. Verdachten doen dat meer, maar alleen als de weigering van rechtshulp in hun nadeel is. Zowel de schaarste van relevante jurisprudentie als het negeren van het recht van de EU maakt het onderwerp van deze rede daarom nog niet tot een academische vraag. Het zou kunnen zijn dat er goede reden is om onze wetgeving op het gebied van internationale samenwerking in strafzaken ingrijpend te veranderen, en wij de gevolgen daarvan pas gaan zien als we dat doen. De vrijheidsregel De vrijheidsregel kent een lange geschiedenis en is nauw verbonden met de soevereiniteit van staten. Hij is gebaseerd op de gedachte dat criminaliteit een interne aangelegenheid is van de staat waar zij plaatsvindt. In de 19e eeuw – toen de basis werd gelegd voor het rechtshulprecht zoals wij dat nu kennen – was dat een logisch uitgangspunt. Mensen woonden, werkten, winkelden, communiceerden en bedonderden elkaar op vele manieren vrijwel steeds binnen hun eigen landsgrenzen. Dat is radicaal veranderd. Al 7 Zie bijv. K. Westmoreland, ‘Sharing evidence across borders. The human rights challenge’, Australian Year Book of International Law 2012, p. 161-199. 9 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N voor de komst van het internet werd ons leven veel ‘internationaler’: Swart beschrijft dat bijvoorbeeld in zijn standaardwerk over uitlevering uit 1986.8 Sinds wij tal van zaken via het internet doen is dat al helemaal zo. Ik vermoed bijvoorbeeld dat de meesten van u in deze zaal vandaag wel wat informatie naar het buitenland hebben gestuurd langs digitale weg. Tegenwoordig gebeurt het zelfs met regelmaat dat er misdrijven worden gepleegd via internet waarbij pas na langdurig onderzoek duidelijk wordt welke landen daar allemaal bij betrokken zijn, bijvoorbeeld omdat niet meteen duidelijk is in welke landen verdachten, slachtoffers of relevante internet servers zich bevinden. Ook is het zo dat vele misdrijven die wel binnen de grenzen van een enkel land worden gepleegd niet langer een zo exclusief nationale aangelegenheid zijn als vroeger het geval was. Nu wij bijvoorbeeld jaarlijks een substantieel bedrag aan Nederlands belastinggeld overmaken naar Griekenland om onduidelijk maar beangstigend groter onheil te voorkomen, kan men lastig nog zeggen dat belastingfraude in Griekenland een puur Griekse aangelegenheid is en dat andere landen geen belang hebben bij de bestrijding daarvan. Hetzelfde geldt voor fraude op het ministerie van Water in Benin, dat dit jaar aanleiding was Nederlands ontwikkelingsgeld naar Benin stop te zetten.9 Ik wil niet zeggen dat Nederland zich steeds zou moeten storten op de opsporing en vervolging van dit soort misdrijven, maar we kunnen moeilijk nog volhouden dat wij niets met zulke misdrijven te maken hebben en zij geheel aan ons voorbij gaan. Kortom, onze levens zijn in toenemende mate internationaal verknoopt geraakt. Ten slotte is voor de beoordeling van de vrijheidsregel van belang dat wij ons in internationaal verband meer met elkaar zijn gaan bemoeien. Van oudsher werden vrijwel alle misstanden en mensenrechtenschendingen binnen de landsgrenzen afgedaan als een interne aangelegenheid van de betreffende staat waar andere staten zich niet mee moesten bemoeien. Tegenwoordig vinden wij het gewoon om elkaar in internationaal verband aan te spreken op zulke zaken. Natuurlijk, dat leidt nog steeds tot fricties. Het is niet altijd makkelijk, en zeker niet altijd even effectief. Maar dat staten zich met elkaar mogen bemoeien over de vraag hoe zij omgaan met mensenrechten staat als zodanig niet ter discussie. Staten hebben dat zelfs geïnstitutionaliseerd in tal van internationale controlemechanismen waarbij zij periodiek publiekelijk verslag doen van de stand van zaken in hun land, met name ook op het gebied van de mensenrechten.10 Thematische verdragen Al deze ontwikkelingen – de internationalisering van onze levens, toenemende internationale verknoping van belangen en toegenomen internationale acceptatie van internationale oordeelsvorming over interne aangelegenheden – hebben geleid tot tal van verdragsrechtelijke inperkingen van de vrijheid om rechtshulp te verlenen of te weigeren naar believen. Er zijn niet alleen vele bilaterale verdragen waarin staten zich tot rechts8 9 10 10 Swart, a.w., p. 19. Zie www.volkskrant.nl/binnenland/ontwikkelingshulp-benin-gestopt-na-fraude~a4003588/. Zie handige overzichten gerangschikt zowel per land als per verdrag als per thema op de website www.bayefsky.com. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N hulp aan elkaar verplichten, maar ook tal van thematische multilaterale verdragen waarin dat gebeurt: verdragen die openstaan voor ondertekening door alle landen en waarin de statenpartijen zich verplichten tot het verlenen van rechtshulp aan elkaar op specifieke gebieden.11 Genoemd kunnen worden (in willekeurige volgorde) verdragen op het gebied van terrorisme, internationale georganiseerde criminaliteit, corruptie, cybercrime, witwassen, drugscriminaliteit, huiselijk geweld, oorlogsmisdrijven, gedwongen verdwijningen, foltering, kinderpornografie, misdrijven tegen de luchtvaart en zeevaart, mensenhandel, vuurwapens en kernmateriaal. Vele van deze verdragen brengen tot uitdrukking dat bestrijding van sommige vormen van criminaliteit een gedeeld belang is van vele staten. Dat geldt bijvoorbeeld voor terrorisme en cybercrime. Als een land de bestrijding daarvan verzaakt, hebben andere landen daar last van. Andere verdragen brengen tot uitdrukking dat wij het tegenwoordig ook wenselijk vinden om met elkaar in internationaal verband afspraken te maken over het bestrijden van vormen van criminaliteit die niet inherent grensoverschrijdend zijn of andere staten raken. Dat geldt bijvoorbeeld voor het verdrag van Istanbul ter bestrijding van huiselijk geweld.12 Het gevolg van deze toename van multilaterale verdragen is bijvoorbeeld dat wij ons inmiddels bij verdrag hebben verbonden tot wederzijdse rechtshulp, waaronder uitlevering, met Noord-Korea voor de bestrijding van kinderpornografie13 en met Sudan voor de bestrijding van corruptie.14 Sommige van deze verdragen verplichten slechts tot rechtshulp voor zover het nationale recht dat toestaat, en leiden daardoor niet tot spanning tussen internationale verplichtingen en nationaalrechtelijke belemmeringen. Andere bevatten ongekwalificeerde verplichtingen op rechtshulpgebied, zodat beperkingen in nationale wetgeving niet bevrijdend werken. Naarmate de hoeveelheid verdragsverplichtingen toeneemt, wordt de vraag steeds relevanter hoeveel vrijheid er overblijft, en ook of de hoofdregel van vrijheid nog wel zo logisch is. Over het algemeen bevatten de thematische verdragen concrete en goed kenbare rechtshulpverplichtingen op specifieke thema’s. De hoeveelheid thematische verdragen maakt het internationaalrechtelijk kader wel tot een zoekplaatje. Maar wie daar voldoende tijd in steekt, kan goed vaststellen welke verplichtingen er gelden. Positieve mensenrechtenverplichtingen en de rechtshulp Ingewikkelder wordt het als we de ontwikkeling van de positieve verplichtingen in de jurisprudentie van de mensenrechtenhoven erbij nemen. Vellinga en Vellinga-Schootstra wijdden daar eerder op deze plaats behartigenswaardige woorden aan.15 Kort en goed 11 12 13 14 15 Deze verdragen worden ook wel ‘rechtsgoedbeschermende verdragen’ genoemd. Zie Internationaal Verdrag van de Raad van Europa over de aanpak van geweld tegen vrouwen (2011). Zie Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind (2000), art. 5 en 6. Zie Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (2003), art. 43-47. Zie F. Vellinga-Schootstra & W.H. Vellinga, ‘Positive obligations’ en het Nederlandse straf(proces)recht (oratie Groningen), Deventer: Kluwer 2008. Zie ook P.H.P.H.M.C. van Kempen, Repressie door mensenrechten. Over positieve verplichtingen tot aanwending van strafrecht ter bescherming van fundamentele rechten (oratie Nijmegen), Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008. 11 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N hebben mensenrechtenhoven in de afgelopen decennia steeds sterker benadrukt dat staten niet alleen de negatieve verplichting hebben om zelf af te zien van het plegen van mensenrechtenschendingen maar ook de positieve verplichting hebben om hun burgers te beschermen tegen tal van inbreuken op hun mensenrechten door andere burgers. De negatieve verplichting dwingt staten tot nalaten. De positieve verplichting dwingt hen actief op te treden tegen (dreigende of voltooide) mensenrechtenschendingen door burgers onderling. Waar fundamentele waarden worden bedreigd, zoals het recht op leven en het recht gevrijwaard te blijven van onmenselijke behandeling, zijn staten in vele gevallen zelfs verplicht strafrechtelijk op te treden. Zo oordeelt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in Straatsburg dat bijvoorbeeld moord, doodslag, ernstig geweld (zeker als dat racistisch of huiselijk van aard is), verkrachting en ook andere opzettelijke ernstige inbreuken op het privéleven bestreden moeten worden door effectief strafrechtelijk onderzoek, gevolgd door vervolging en bestraffing als de feiten daar aanleiding toe geven. Ook het Inter-Amerikaans Hof voor de Mensenrechten (IAHRM) en het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties (HRC) beschouwen de inzet van het strafrecht als een van de positieve verplichtingen die voortvloeien uit de meest fundamentele mensenrechten.16 Dat Mensenrechtencomité ziet toe op de naleving van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), dat 168 statenpartijen kent. Ik bespreek hier met name de rechtspraak van het EHRM, maar de positieve verplichting tot inzet van het strafrecht ter waarborging van mensenrechten is dus een wereldwijde realiteit. De sterk ontwikkelende jurisprudentie over positieve verplichtingen tot inzet van het strafrecht roept met enige regelmaat vragen op over de omvang en reikwijdte van die verplichtingen,17 en ook vragen over de verhouding tussen de mensenrechtenhoven en nationale rechters.18 Maar dat neemt niet weg dat het leerstuk van de positieve verplichtingen als zodanig wat mij betreft een welkome en juridisch overtuigende impuls vormt voor een effectieve en evenwichtige inzet van het strafrecht die recht doet aan de belangen van niet alleen de verdachte maar ook de maatschappij en de slachtoffers. In Nederland is ontegenzeglijk nog ruimte voor bewustwording en verbetering van de strafrechtspraktijk op dit vlak.19 Voor nu richten we ons op de vraag of de positieve verplichtingen ten aanzien van mensenrechten betekenis hebben voor de vrijheidsregel in de rechtshulp. Immers, als 16 17 18 19 12 Zie o.a. F. Went, Das Opportunitätsprinzip im niederländischen und schweizerischen Strafverfahren. Eine rechtsvergleichende Studie unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsgeschichte und des internationalen Rechts (diss. Rotterdam/Zürich), Zürich: Schulthess 2012, p. 425 e.v. en 439 e.v. en W.N. Ferdinandusse, Direct application of international criminal law in national courts, Den Haag: TMC Asser Press 2006, p. 186-190. Zie bijv. K.K. Lindenberg, ‘Zedendelicten en positieve verplichtingen’, in: J.H. Gerards & C. H. Sieburgh (red.), De invloed van fundamentele rechten op het materiële recht, Deventer: Kluwer 2013, p. 521-524. Zie bijv. EHRM (Grote Kamer) 20 november 2014, 47708/08 (Jaloud/Nederland), Joint Concurring Opinion van rechters Casadevall, Berro-Lefevre, Šikuta, Horvela, López Guerra, Sajó en Silvis, par. 5-8. Zie bijv. W.N. Ferdinandusse, ‘Wie zegt u? Het slachtoffer?’ (blog oktober 2015), te raadplegen op http://ivorentoga.nl/archieven/3873. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N strafvervolging noodzakelijk kan zijn ter waarborging van mensenrechten, is het denkbaar dat het verlenen van rechtshulp daartoe ook noodzakelijk kan zijn. Een beperking waar we dan al snel tegenaan lopen is de territoriale reikwijdte van het EVRM. Het verdrag bepaalt in art. 1 dat de verdragspartijen “een ieder die ressorteert onder haar rechtsmacht” de rechten en vrijheden uit de rest van het verdrag moeten verzekeren. In beginsel reduceert deze reikwijdte dus de gevolgen van het verdrag voor rechtshulp tot gevallen waarin het slachtoffer van een schending zich in de aangezochte staat bevindt. Een illustratie daarvan vinden we in de zaak Al-Adsani. De heer Al-Adsani, een Brit van Koeweitse afkomst, kwam tijdens de Golfoorlog onder niet geheel duidelijke omstandigheden in het bezit van enkele video-opnamen van privé-aard van een invloedrijke sjeik in Koeweit. De sjeik was daarover blijkbaar ontstemd en liet Al-Adsani opsluiten en folteren in een gevangenis in Koeweit, met ernstig letsel tot gevolg. Na terugkomst in Engeland klaagde Al-Adsani zowel de sjeik als de staat Koeweit aan bij de burgerlijke rechter. Toen die zaak in Straatsburg belandde, oordeelde het EHRM in 2001 in algemene termen dat de positieve verplichtingen voortvloeiende uit art. 3 EVRM zich niet uitstrekken tot foltering gepleegd buiten de landsgrenzen en zonder actieve bemoeienis van de Britse overheid.20 Op het eerste gezicht is de invloed van de positieve mensenrechtenverplichtingen tot inzet van het strafrecht op te verlenen rechtshulp in strafzaken dus nogal beperkt, als die verplichtingen zich niet uitstrekken tot misdrijven begaan buiten de landsgrenzen. Onlogisch is dat niet: positieve verplichtingen tot inzet van het strafrecht zijn volgens het EHRM primair bedoeld om de effectieve implementatie van mensenrechten te bewerkstelligen in EVRM-lidstaten door de inzet van het nationale strafrecht.21 Bij een tweede blik tekenen zich in de jurisprudentie van het EHRM echter barstjes af die erop wijzen dat de territoriale beperking van het EVRM – net als op andere gebieden – ook onder spanning staat waar het gaat om positieve verplichtingen en de rechtshulp in strafzaken. In de eerste plaats is daar de uitleveringsexceptie. Zeker sinds de bekende zaak Soering in 1989 is gemeengoed geworden dat EVRM-verdragsstaten geen beroep kunnen doen op het extraterritoriale karakter van voorzienbare onmenselijke behandeling na uitlevering om zich aan de verantwoordelijkheid daarvoor te onttrekken.22 De wijze waarop het EHRM de uitleveringsexceptie motiveert is belangrijk. Het Hof knoopt niet zo zeer aan bij het feit dat de uit te leveren persoon zich op EVRM-territorium bevindt ten tijde van de uitleveringsbeslissing. Het Hof wijst vooral op de nauwe band tussen de uitleveringsbeslissing en de te volgen onmenselijke behandeling elders, de onderliggende waarden van het EVRM en de noodzaak om het verdrag praktisch en effectief te laten zijn. In de zaak Ilaşcu vat het Hof de ratio van de uitleveringsexceptie als volgt samen: 20 21 22 Zie EHRM 21 november 2001, 35763/97 (Al Adsani/Verenigd Koninkrijk), par. 38-40. Deze zaak gaat om de toegang tot de burgerlijke rechter, niet de strafrechter. De algemene wijze waarop het Hof zich uitlaat over de reikwijdte van de positieve verplichtingen voortvloeiend uit art. 3 EVRM maakt haar echter breder relevant. Zie bijv. EHRM (Grote Kamer) 6 juli 2005, 43577/98 en 43579/98 (Nachova e.a./Bulgarije), par. 110. Voor Soering heeft het Hof zich overigens al verschillende malen op soortgelijke wijze uitgelaten. Zie bijv. EHRM 6 oktober 1976, 7317/75 (Lynas/Zwitserland)(admissibility decision). 13 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N “A State’s responsibility may also be engaged on account of acts which have sufficiently proximate repercussions on rights guaranteed by the Convention, even if those repercussions occur outside its jurisdiction. Thus, with reference to extradition to a non-Contracting State, the Court has held that a Contracting State would be acting in a manner incompatible with the underlying values of the Convention, ‘that common heritage of political traditions, ideals, freedom and the rule of law’ to which the Preamble refers, if it were knowingly to hand over a fugitive to another State where there are substantial grounds for believing that the person concerned faces a real risk of being subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment ...”23 Als dat de toets is, is voorstelbaar dat het EVRM ook kan dwingen andere vormen van rechtshulp na te laten of juist te verlenen om schendingen van mensenrechten buiten het eigen territorium te voorkomen. Bovendien zijn dan niet alleen excepties denkbaar ter waarborging van de rechten van verdachten van misdrijven, maar ook ter waarborging van de rechten van slachtoffers. In mijn inleiding zei ik al dat het verlenen van rechtshulp essentieel kan zijn voor de mensenrechten van slachtoffers. Dat is zeker het geval in zaken waarin strafrechtelijk ingrijpen noodzakelijk is om een inbreuk op fundamentele rechten te beëindigen of een dreigende inbreuk daarop te voorkomen. Gedacht kan worden aan ernstige gevallen van grensoverschrijdende stalking of aan levensdelicten die worden voorbereid of uitgelokt vanuit een ander land. Zo werden het afgelopen jaar uit naam van IS namen en adressen van Amerikaanse militairen op het internet gepubliceerd met de aanmoediging hen te doden.24 Soms is een eenzijdig ingrijpen mogelijk zonder rechtshulp te verlenen om aan zo’n dreiging een einde te maken, maar in andere gevallen zal daadwerkelijke strafrechtelijke samenwerking noodzakelijk zijn. Als een EVRM verdragsstaat in zo’n geval zou weigeren die noodzakelijke rechtshulp te verlenen, bijvoorbeeld omdat die naar zijn nationale wetgeving niet verleend kan worden, lijkt mij dat er wel sprake kan zijn van een nalaten met “sufficiently proximate repercussions on rights guaranteed by the Convention”. Als er geen goede gronden zijn in het internationaal recht voor de weigering kan die een schending opleveren, als we de zojuist geciteerde bewoordingen uit Ilaşcu serieus nemen. Dat het hierbij om een nalaten gaat, en niet om een handeling, staat daaraan (van oudsher) niet in de weg.25 Vereist is uiteraard wel een voldoende direct verband tussen de weigering rechtshulp te verlenen en de schending van de mensenrechten van de slachtoffers.26 23 24 25 26 14 EHRM 8 juli 2004, 48787/99 (Ilaşcue.a./Moldavië en Rusland), par. 317. Zie bijv. www.nytimes.com/2015/03/22/world/middleeast/isis-urges-sympathizers-to-kill-us-servicemembers-it-identifies-on-website.html?_r=0. Zie bijv. EHRM 2 mei 1978, 7597/76 (Bertrand Russell Peace Foundation/het Verenigd Koninkrijk)(admissibility decision) (“... the act or omission forming the substantive basis of the alleged violation of the Convention must be one falling within the jurisdiction of the Contracting State, at least in the sense that it constitutes an exercise of ‘jurisdiction’ by that state or a failure to exercise lawful jurisdiction in the sense of sovereign power.”). Zie bijv. EHRM 18 oktober 1995, 22869/93 (Tugar/Italië)(admissibility decision). S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N Een andere, forse barst vinden we in de zaak Rantsev. Mevrouw Rantseva kwam in maart 2001 vanuit Rusland naar Cyprus om daar te werken als cabaretartiest. Cabaretartiest is in dit verband een Cypriotisch eufemisme voor prostituee. Nog diezelfde maand vond zij onder verdachte omstandigheden de dood. Haar vader, Rantsev, eiste van zowel de Russische als Cypriotische autoriteiten een onderzoek naar haar dood en naar de vraag of zij slachtoffer was geworden van mensenhandel. Omdat beide landen naar zijn mening in dat onderzoek tekortschoten, daagde hij zowel Rusland als Cyprus voor het EHRM. Het EHRM oordeelde in 2010 dat Rusland alleen positieve verplichtingen had ten aanzien van feiten die zich op Russisch territorium hadden voorgedaan.27 Het Hof concludeerde echter ook in duidelijke en algemene termen dat lidstaten niet alleen de positieve verplichting hebben om onderzoek te doen naar misdrijven als mensenhandel en levensdelicten op hun eigen grondgebied, maar tevens de verplichting hebben om in zulke zaken effectief samen te werken met de autoriteiten van andere landen die onderzoek doen naar feiten gepleegd buiten de landsgrenzen.28 Het Hof concludeerde ook dat Cyprus voor een volledig en efficiënt onderzoek naar de dood van mevrouw Rantseva had moeten proberen de Russische vrouwen te horen die ten tijde van haar dood in hetzelfde cabaret werkten en sindsdien naar Rusland waren teruggekeerd. Cyprus had echter nagelaten een rechtshulpverzoek te doen aan Rusland om deze getuigen te horen en werd mede daardoor veroordeeld wegens een schending van art. 2 EVRM.29 Rusland had steeds bereidheid getoond mee te werken en daardoor zijn plicht om rechtshulp uit te voeren, ook ten aanzien van de dood van mevrouw Rantseva, niet geschonden.30 In de zaak Rantsev concludeerde het EHRM dus zonder omhaal dat uit het EHRM voor staten zowel een plicht kan voortvloeien om rechtshulp te verzoeken als een plicht om rechtshulp uit te voeren. Die plicht om rechtshulp te verlenen strekte zich uit tot zowel de grensoverschrijdende mensenhandel als de dood van mevrouw Rantseva op Cyprus. De plicht om waar nodig rechtshulp te verzoeken is een logisch onderdeel van de plicht om een effectief onderzoek uit te voeren. Maar de plicht om rechtshulp uit te voeren gaat verder dan dat en ziet blijkbaar ook op feiten die zich buiten de eigen landsgrenzen hebben voorgedaan en die juist niet aanleiding geven tot een eigen onderzoeksplicht. De algemene bewoordingen waarin het Hof deze plicht formuleert suggereren dat zij 27 28 29 30 EHRM 7 januari 2010, 25965/04 (Rantsev/Cyprus en Rusland), par. 243-244 en 304. Id., par. 245 en 289 (“However, the corollary of the obligation on an investigating State to secure evidence located in other jurisdictions is a duty on the State where evidence is located to render any assistance within its competence and means sought under a legal assistance request. [...] In addition to the obligation to conduct a domestic investigation into events occurring on their own territories, member States are also subject to a duty in cross-border trafficking cases to cooperate effectively with the relevant authorities of other States concerned in the investigation of events which occurred outside their territories. Such a duty is in keeping with the objectives of the member States, as expressed in the preamble to the Palermo Protocol, to adopt a comprehensive international approach to trafficking in the countries of origin, transit and destination (see paragraph 149 above). It is also consistent with international agreements on mutual legal assistance in which the respondent States participate in the present case (see paragraphs 175 to 185 above).”). Id., par. 241-242. Id., par. 245-247. 15 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N niet beperkt is tot mensenhandelzaken maar breder toepasselijk is in strafzaken betreffende levensdelicten en ernstige misdrijven met internationale aspecten. Dat is bepaald opmerkelijk, en betekent het nodige voor de beslissingsvrijheid bij rechtshulp in strafzaken. De zaak Rantsev is zeer interessant, maar ook een zwaluw die nog geen zomer maakt. Op basis van één zaak kan niet geconcludeerd worden dat het EHRM zijn koers zo drastisch heeft verlegd, hoe stellig de bewoordingen in dat arrest ook zijn. De verschillende wijzen waarop het EHRM in de zaken Al-Adsani en Rantsev de positieve verplichtingen benadert ten aanzien van in het buitenland gepleegde misdrijven lijken immers niet direct met elkaar te verenigen. Nu is er wel meer gepiep te horen in het Straatsburgse nest. Zo heeft het Hof in verschillende zaken, waaronder die van Treska, geponeerd dat ook zonder territoriale link staten een positieve verplichting hebben onder art. 1 EVRM om de diplomatieke, economische, juridische of andere maatregelen te nemen die in hun macht liggen en in overeenstemming zijn met het internationaal recht om burgers hun EVRM-rechten te verzekeren.31 Die stelling heeft het EHRM ook betrokken in zaken waarin het niet om eigen onderdanen ging, maar om burgers van andere staten. Maar zo vergaand en revolutionair als die stelling is, zo weinig wordt zij door het Hof onderbouwd en daadwerkelijk in de praktijk gebracht.32 Ook op dat vlak moeten we dus afwachten of de jurisprudentie van het EHRM zich verder ontwikkelt in deze richting. Wat we in ieder geval kunnen zien is dat de primair territoriale reikwijdte van het EVRM onder spanning staat. Niet alleen door extraterritoriaal optreden van staten, zoals tijdens vredemissies, maar ook omdat staten op tal van manieren de mensenrechten van burgers buiten hun grenzen kunnen beïnvloeden door optreden, of juist het nalaten daarvan, binnen die grenzen. Het verlenen van rechtshulp is daar een voorbeeld van. Het EHRM heeft de afgelopen decennia het knellende dwangbuis van de territoriale beperking steeds verder opengewurmd, met uitzondering na uitzondering, om de bescherming van het verdrag daadwerkelijk praktisch en effectief te laten zijn.33 Aan die ontwikkeling is ongetwijfeld nog geen einde gekomen. Onproblematisch is dit alles overigens niet. Het EHRM kampt nu al met een overvloed aan zaken en veel te lange doorlooptijden. Als iedereen ter wereld zich tot het EHRM mag wenden die vindt dat een doen of nalaten door een EVRM-lidstaat in strijd met de onderliggende waarden van het EVRM een ‘voldoende nauw gevolg’ heeft voor zijn mensenrechten wordt dat niet snel beter. Maar het is wel het logische gevolg van de lijn die het Hof heeft uitgezet in zaken als Soering, Rantsev, Ilaşcu en Treska.34 31 32 33 34 16 Zie bijv. EHRM 29 juni 2006, 26937/04 (Treska/Albanië en Italië)(admissibility decision); EHRM 3 maart 2005, 60861/00 (Manoilescu en Dobrescu/Roemenië en Rusland)(admissibility decision). Zowel in Treska als in Manoilescu ging het om geconfisqueerd vastgoed dat in gebruik was genomen door de diplomatieke missie van een andere staat, en in beide zaken werd de klacht niet-ontvankelijk verklaard. Zie ook EHRM 11 december 2006, 5853/06 (Ben el Mahi e.a./Denemarken)(admissibility decision). Zie bijv. EHRM 8 juli 2004, 48787/99 (Ilaşcu e.a./Moldavië en Rusland), par. 310-319. Zie ook S. Miller, ‘Revisiting extraterritorial jurisdiction. A territorial justification for extraterritorial jurisdiction under the European convention’, European Journal of International Law 2009, p. 1223–1246, aldaar p. 1223, 1233-1236 en de daar aangehaalde literatuur. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N Het internationaal gewoonterecht Ik kom nu te spreken over het internationaal gewoonterecht. De gevolgen van de positieve mensenrechtenverplichtingen krijgen een extra lading als deze ook gewoonterechtelijk van aard blijken te zijn. Zolang het om verdragsnormen gaat, passen zij nog in het schema dat staten vrij zijn rechtshulp te verlenen of te weigeren tenzij zij bij verdrag anders hebben afgesproken. De vrijheidsregel als beschrijving van de stand van het internationaal gewoonterecht klopt dan nog. Als beschrijving van de rechtspraktijk wordt de regel wel steeds inhoudslozer naarmate er in de praktijk minder vrijheid overblijft en het voor practici steeds lastiger wordt vast te stellen in hoeverre er nog vrijheid is omdat achter een ogenschijnlijk eenvoudige verdragstekst tal van impliciete plichten en beperkingen schuil blijken te gaan. Als de hier beschreven positieve verplichtingen om rechtshulp te verzoeken en te verlenen ook gewoonterechtelijk van aard zijn, betekent dat uiteraard de ontkrachting van de vrijheidsregel. Dan kunnen staten hun vrijheid niet meer herwinnen door verdragen op te zeggen maar biedt het internationaal gewoonterecht hen simpelweg niet de volle vrijheid om zelf te bepalen of zij rechtshulp verlenen of weigeren. Er bestaat geen twijfel over dat juist de fundamentele mensenrechten die leiden tot de positieve verplichting om het strafrecht in te zetten behoren tot het internationaal gewoonterecht.35 Gelet op de soortgelijke wijze waarop het EHRM, IAHRM en HRC uit de verschillende genoemde mensenrechtenverdragen een plicht tot strafvervolging afleiden als zijnde een noodzakelijk antwoord op opzettelijke inbreuken op fundamentele mensenrechten, neem ik aan dat deze plicht tot de kern van de meest fundamentele mensenrechten behoort en onderdeel is van het internationaal gewoonterecht. Dat betekent dat het internationaal gewoonterecht in ieder geval kan dwingen tot het verzoeken om rechtshulp. De vraag of het internationaal gewoonterecht ook kan dwingen tot het verlenen van rechtshulp, en zo ja in welke gevallen, is een complexe. Het antwoord daarop vereist niet alleen een analyse van de vraag in hoeverre de zojuist besproken jurisprudentie van het Europees Hof correspondeert met het internationaal gewoonterecht. Ook zal in aanmerking genomen moeten worden dat het internationaal gewoonterecht ten aanzien van staatsaansprakelijkheid onder omstandigheden kan dwingen tot het verlenen van rechtshulp. Immers, strafrechtelijk optreden kan een aangewezen vorm van genoegdoening zijn voor een internationaal onrechtmatige daad.36 Dat strafrechtelijk optreden kan logischerwijs, afhankelijk van de omstandigheden, zowel het instellen van een eigen strafvervolging inhouden als noodzakelijke ondersteuning voor strafvervolging elders. Bovendien is nog van belang dat het recht op toegang tot de rechter (acces to court) en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel (right to a remedy) niet strikt beperkt zijn tot slachtoffers van binnenlandse misdrijven maar (tenminste in enige mate) ook gelden 35 36 Zie o.a. IGH 19 juni 2012, Ahmadou Sadio Diallo (Republic of Guinea v. Democratic Republic of the Congo), Merits, Judgment, I.C.J. Reports 2010, p. 671 en IGH 5 februari 1970, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Judgment, I.C.J. Reports 1970, p. 33. Zie Ferdinandusse, a.w. (2006), p. 192 en de daar aangehaalde bronnen. 17 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N voor slachtoffers van in het buitenland gepleegde misdrijven.37 Slachtoffers van buitenlands gepleegde misdrijven kunnen op grond van die rechten onder omstandigheden aanspraak maken op adequaat strafrechtelijk optreden, zo bepaalde het Europees Hof bijvoorbeeld in de zaak Mutimura.38 Het lijkt mij daarom voorstelbaar dat zulke slachtoffers op basis van deze mensenrechten – die eveneens behoren tot het internationaal gewoonterecht39 – even zeer aanspraak kunnen maken op het verlenen van rechtshulp aan een buitenlandse strafzaak. Een analyse van al deze rechtsvragen gaat het bestek van deze rede te boven. Maar het lijkt mij waarschijnlijk dat het internationaal gewoonterecht wel degelijk verplichtingen kan opleggen tot het verlenen van rechtshulp in strafzaken. Nader onderzoek op dit punt is aangewezen. Tussenbalans Het is tijd voor een tussenbalans. Ik heb gesproken over het sterk toegenomen aantal multilaterale verdragen, over positieve verplichtingen voortvloeiend uit mensenrechtenverdragen en over het internationaal gewoonterecht. Ik concludeer dat uit al deze bronnen verplichtingen voortvloeien voor staten om rechtshulp in strafzaken te verzoeken en ook te verlenen. Deze verplichtingen zijn bij elkaar genomen zo uitgebreid en divers dat we ze moeilijk nog als uitzondering kunnen bestempelen. Het is daarom tijd om de vrijheidsregel te schrappen uit de handboeken internationaal strafrecht. De vrijheidsregel is minst genomen kwestieus waar het gaat om de stand van het internationaal gewoonterecht. En als beschrijving van de rechtspraktijk is hij inadequaat en verwarrend. Bovendien is te verwachten dat het internationaal recht zich op dit gebied de komende tijd verder zal ontwikkelen. Het Nederlands rechtshulprecht Als we accepteren dat het internationaal recht vaker dan op het eerste gezicht lijkt, verplicht tot het verlenen van rechtshulp is het de vraag of de Nederlandse wetgeving daar wel op is afgestemd. Om adequaat aan internationale verplichtingen tot rechtshulp te kunnen voldoen, moeten de beperkingen daarvoor in nationale wetten nauw corresponderen met die in het internationaal recht en scherp worden toegesneden. Tegelijkertijd is een robuuste en efficiënte toetsing nodig of het daadwerkelijk verlenen van rechtshulp in het voorliggende geval verenigbaar is met de mensenrechten van alle betrokkenen, onder wie ook de verdachte. Het Nederlands rechtshulprecht voldoet niet aan deze eisen. Het is op verschillende onderdelen gedateerd en bevat onnodig veel obstakels voor effectief rechtshulpverkeer. We kunnen gerust zeggen dat de Nederlandse wetgever op het gebied van de rechtshulp 37 38 39 18 Id., p. 188-189. EHRM 8 juni 2004, 46621/99 (Mutimura/Frankrijk). Zie o.a. de Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, aangenomen in General Assembly resolutie 60/147 van 16 december 2005. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N al lange tijd een verrassend minimalistische blik heeft voor een land dat zich graag laat voorstaan op zijn historische rol in het internationaal recht. Ook de huidige mensenrechtentoets is wat mij betreft niet optimaal door de wijze waarop deze verdeeld is over de strafrechter, de minister en de burgerlijke rechter. Het is verleidelijk om te denken dat spanning tussen de Nederlandse wet en het internationaal recht geen probleem is, omdat art. 94 Gw eenieder verbindende verdragsbepalingen voorrang verleent boven de wet. Als bijvoorbeeld de positieve verplichtingen uit het EVRM dwingen tot het verlenen van rechtshulp die naar de letter van de Nederlandse wet niet verleend kan worden, gaan de betreffende EVRM-artikelen toch boven de Nederlandse wet? Op zich is dat juist, en kan dit in sommige gevallen een schending van het EVRM voorkomen. Toch is dit om verschillende redenen geen overtuigend argument voor de status quo. In de eerste plaats geldt deze voorrang niet voor internationaal gewoonterecht. In de tweede plaats gaat niet al het verdragsrecht boven de wet en is niet steeds even duidelijk voor welk verdragsrecht dit wel en niet geldt.40 Tenslotte hoort het recht zo min mogelijk een puzzel van conflicterende regels te zijn die alleen door gevorderde academici gelegd kan worden. Ook de rechters, officieren en advocaten die het recht in de praktijk moeten brengen, moeten ermee uit de voeten kunnen. En wel zodanig dat zij naast het bestuderen van het recht voldoende tijd overhouden om het ook toe te passen. Op het gebied van de rechtshulp in strafzaken is dat niet evident het geval. Wat zijn dan die obstakels in de Nederlandse wet? In de eerste plaats worden de meer ingrijpende vormen van rechtshulp afhankelijk gesteld van een verdragsrelatie. Dat geldt bijvoorbeeld voor uitlevering en de inzet van dwangmiddelen als telefoontaps en doorzoekingen.41 Die vormen van rechtshulp kunnen dus niet verleend worden aan landen waarmee Nederland geen relevante verdragsrelatie heeft. Vele andere landen stellen zo’n verdragseis niet, en hebben daardoor meer armslag. In de tweede plaats heeft Nederland de gewoonte om facultatieve weigeringsgronden voor het verlenen van rechtshulp zo veel mogelijk om te zetten in imperatieve weigeringsgronden. Dat betekent dat waar verdragen Nederland de keuze bieden om bij bepaalde omstandigheden rechtshulp te weigeren, de Nederlandse wet doorgaans dwingt om in die omstandigheden de gevraagde rechtshulp te weigeren. Hier kom ik zo op terug. In de derde plaats is de Nederlandse wetgever niet steeds even scherp in het afstemmen van de rechtshulpmogelijkheden in de Nederlandse wet op de internationale verplichtingen die voor Nederland gelden. Soms komt dat doordat de strafwet niet erg bij de tijd wordt gehouden. Zo luidt art. 68 Sr al lange tijd dat niet alleen een Nederlandse strafvervolging maar ook een strafvervolging in het buitenland die is gevolgd door vrijspraak, ontslag van rechtsvervolging of een straf die ook ten uitvoer is gelegd in de weg staat aan een nieuwe berechting in Nederland (behoudens de zeer beperkte gevallen waarin rechterlijke uitspraken vatbaar zijn voor herziening). Deze ruime opvatting van 40 41 Zie bijv. de noot van R.J.B. Schutgens bij HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, AA 2015, 305 (het rookverbod en de bevoegdheid van de Hoge Raad om wetgeving aan verdragen te toetsen). Zie art. 2 lid 3 Gw en art. 552o en 552oa Sv. 19 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N het ne bis in idem-beginsel vormt de grondslag voor verschillende dwingende weigeringsgronden in de rechtshulp.42 Dat is altijd al een vergaande keuze van de wetgever geweest: veel landen verbieden alleen een tweede berechting in eigen land, maar zijn niet bereid in algemene zin alle eerdere strafvervolgingen ter wereld het primaat boven hun eigen rechtspleging te geven.43 Wat daar ook van zij, tegenwoordig is de categorische strekking van art. 68 Sr in ieder geval niet meer houdbaar. De overgang van een strafrecht dat volledig op de rechten van de verdachte was gericht naar een strafrecht dat ook de rechten van slachtoffers erkent, heeft geleid tot minimumeisen aan berechting die vervuld moeten worden om de finaliteit van een strafvervolging te respecteren. Daarom kent het Rome Statuut van het Internationaal Strafhof een uitzonderingsclausule op het gebied van ne bis in idem: een eerdere berechting door een nationale rechtbank wordt niet erkend als die berechting niet goed is verlopen en er niet daadwerkelijk recht is gedaan.44 Die uitzonderingsclausule strekt overigens ter bescherming van de rechten van zowel verdachten als slachtoffers. En daarom staan mensenrechtenhoven een tweede vervolging voor dezelfde ernstige misdrijven toe als de eerste vervolging in strijd met het internationaal recht niet is geëindigd in een effectieve beoordeling en zo nodig bestraffing.45 Bij deze stand van zaken is het niet langer in overeenstemming met het internationaal recht om zonder uitzondering rechtshulp te moeten weigeren op grond van een voltooide strafvervolging in het buitenland. Stel bijvoorbeeld, volstrekt hypothetisch, dat in het eerdergenoemde geval van de moord op de Franse rechter Borrel inderdaad hoge overheidsdienaren van Djibouti betrokken zouden zijn en dat Borrel ook nog gefolterd is voor zijn dood. Als Djibouti aan de controverse daarover een einde zou maken door een spoedige strafvervolging van de betrokkenen gevolgd door een evident dubieuze vrijspraak of een ontslag van rechtsvervolging staat dat naar de letter van de Nederlandse wet in de weg aan het verlenen van rechtshulp aan het Franse onderzoek ter zake van diezelfde feiten. Naar internationaal recht is dat in ieder geval voor de foltering ontoelaatbaar, en gelet op de positieve verplichtingen tot effectief onderzoek naar levensdelicten is dat mogelijk dus ook voor de moord het geval. Een ander voorbeeld van een door de tijd achterhaalde weigeringsgrond in de rechtshulp is het politiek delict – dat met recht het strafvorderlijk equivalent van de trekschuit genoemd kan worden, maar nog steeds in ons recht te vinden is.46 In de literatuur en de praktijk is het politiek delict als weigeringsgrond al lang geleden overleden verklaard omdat de beperkte rationele aspecten ervan al lang op een andere wijze in ons recht 42 43 44 45 46 20 Zie bijv. art. 552l lid 1 sub b jo art. 255 Sv, art. 9 lid 1 sub d Ow en art. 9 lid 1 sub c en d Uw. Zie bijv. D.E. Lopez, ‘Not twice for the same. How the dual sovereignty doctrine is used to circumvent non bis in idem’, Vanderbilt Journal of Transnational Law 2000, p. 1263. Zie art. 20 lid 3 Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof. Zie EHRM (Grote Kamer) 27 mei 2014, 4455/10 (Marguš/Kroatië) en de daarin aangehaalde jurisprudentie. Zie o.a. art. 552m lid 1 Sv en art. 11 lid 1 Uw. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N zijn verzekerd.47 Dat lijkt voor de wetgever echter geen aanleiding om het uit de wet te schrappen. Het Nederlands recht kent, kortom, vele overbodige beperkingen die in de weg staan aan het verzoeken en verlenen van rechtshulp. Die beperkingen vormen geen gelukkige combinatie met de toenemende en deels lastig kenbare rechtshulpverplichtingen uit het internationaal recht. Op grond van de zaak Rantsev kunnen we bijvoorbeeld concluderen dat Nederland een verplichting kan hebben rechtshulp te verlenen in zaken betreffende buiten Nederland gepleegde levensdelicten, maar door de Nederlandse wetgeving aan die verplichting niet kan voldoen waar de inzet van dwangmiddelen wordt gevraagd door een land waarmee Nederland geen relevante verdragsrelatie heeft. De verschillende obstakels in de Nederlandse wet doen zich in de praktijk ook daadwerkelijk gelden, ten koste van zowel buitenlandse als Nederlandse strafzaken. Ik noemde zojuist de gewoonte van de wetgever om facultatieve weigeringsgronden voor het verlenen van rechtshulp zo veel mogelijk om te zetten in imperatieve weigeringsgronden. Een voorbeeld daarvan is art. 552y Sv, dat bepaalt dat een verzoek tot overname van strafvervolging tegen een vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats buiten Nederland altijd wordt afgewezen. Dat is een Nederlandse keuze: het achterliggende verdrag stelt dat in zulke gevallen het verzoek tot overname van strafvervolging geweigerd mag worden, maar niet dat dat moet.48 De minimalistische gedachte achter dit wetsartikel is blijkbaar dat bij een vreemdeling met een vaste woonplaats in een ander land, dat land de vervolging maar moet instellen. Alleen als er geld te verdienen is willen we wel een uitzondering maken: art. 552y lid 2 Sv bepaalt dat deze weigeringsgrond niet geldt als het verzoek strekt tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Waarschijnlijk onbedoeld door de wetgever is het gevolg van art. 552y Sv dat misdrijven gepleegd tegen Nederlanders in de praktijk soms niet in Nederland berecht kunnen worden. De overdracht van strafvervolging is onder meer een instrument om verschillende strafvervolgingen tegen dezelfde persoon te kunnen concentreren. Het kan dus gebeuren dat landen met elkaar moeten overleggen waar een verdachte die verschillende misdrijven tegen slachtoffers van verschillende nationaliteiten heeft gepleegd het best berecht kan worden. Uitgangspunt daarbij is dan dat een strafvervolging waarbij in een keer alle misdrijven tegen alle slachtoffers berecht kunnen worden de voorkeur verdient. Nederland heeft in dat overleg niets te bieden ten aanzien van verdachten met een woonplaats buiten Nederland. Strafzaken tegen zulke verdachten kunnen immers niet aan Nederland worden overgedragen omdat Nederland dat zichzelf heeft verboden. Als gevolg hiervan zal doorgaans gekozen worden voor berechting in een ander land, en zal Nederland gedwongen de overdragende partij zijn omdat het niet de overnemende partij kan zijn. Neem het voorbeeld van vlucht MH17, neergeschoten in de Oekraïne. Aan boord waren slachtoffers van verschillende landen, waaronder Nederland. De vraag staat open hoe een eventuele strafvervolging hiervoor het beste vormgegeven zou kunnen worden. 47 48 Zie par. 49-59 van de conclusie van A-G Jörg van 5 maart 2004, behorende bij en opgenomen in ECLI:NL:HR:2004:AF6988 en de daarin geciteerde literatuur. Merk ook op dat in verschillende (terrorisme)verdragen het politiek delict als weigeringsgrond voor rechtshulp wordt uitgesloten. Zie art. 11 Europees Verdrag betreffende de overdracht van strafvervolging. 21 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N Daarover vindt internationaal overleg plaats. Zonder daar een voorschot op te willen nemen, kunnen we hier wel stilstaan bij de onnodige complicaties die voortvloeien uit de Nederlandse wet voor een geval als dit. Als blijkt dat de daders niet opzettelijk een burgervliegtuig neerschoten maar dachten dat het om een militair vliegtuig ging, is het geen oorlogsmisdrijf. Dan ligt vervolging voor een commuun misdrijf als moord voor de hand. Nederland heeft wel rechtsmacht over de moord op de Nederlandse slachtoffers, maar niet over de moord op de buitenlandse slachtoffers. Om toch in een strafzaak alle slachtoffers recht te doen, zou dat rechtsmachtprobleem opgelost kunnen worden door overdracht van strafvervolging, ware het niet dat art. 552y Sv dit uitsluit voor verdachten zonder woonplaats in Nederland. Omdat een vervolging voor slechts een deel van de slachtoffers van vlucht MH17 onwenselijk is, bemoeilijkt de huidige Nederlandse wet dus een strafvervolging in Nederland. Tegelijkertijd is onze wet ook niet optimaal toegerust voor een andere optie waarover nu gesproken wordt met betrekking tot vlucht MH17: een nog op te richten internationaal ad-hoc tribunaal. Een land als Nederland, met zijn verdragsvereisten en uitgebreide imperatieve weigeringsgronden, kan zonder aparte implementatiewetgeving niet effectief rechtshulp verlenen aan zo’n tribunaal. Zonder een mandaat van de Veiligheidsraad is bovendien geen enkel land verplicht om rechtshulp te verlenen aan zo’n tribunaal: de bestaande multilaterale verdragen verplichten immers tot rechtshulp tussen staten onderling, niet tot rechtshulp aan een tribunaal. Daarmee zou een MH17tribunaal zonder mandaat van de Veiligheidsraad in dezelfde positie komen te verkeren als het Libanon Tribunaal, wat geen aantrekkelijk vooruitzicht is voor een effectieve strafrechtspleging.49 De huidige categorische obstakels in de Nederlandse wet voor het verlenen van rechtshulp raken dus niet alleen buitenlandse strafzaken, maar kunnen ook de mogelijkheden in Nederlandse strafzaken beperken. Kan het ook anders? Het kan ook anders. Nederland zou het verdragsvereiste kunnen afschaffen en facultatieve weigeringsgronden kunnen beperken tot wat zij zijn: mogelijkheden om te weigeren, niet verplichtingen daartoe. Ook zou de wetgever de strafwet beter bij de tijd kunnen houden, bijvoorbeeld door het leerstuk van ne bis in idem te clausuleren in overeenstemming met het internationaal recht en het politiek delict als weigeringsgrond voor rechtshulp af te schaffen. Tegenover de ruimere wettelijke rechtshulpmogelijkheden die zo ontstaan moet een stringente mensenrechtentoets te staan. Die begint bij de Minister van Justitie, maar hoort – in ieder geval voor de meer ingrijpende vormen van rechtshulp – te eindigen bij de onafhankelijke rechter. Ik besef mij dat dit pleidooi voor verandering nieuwe vragen en complicaties oproept. Bijvoorbeeld de vraag hoe bij veel ruimere rechtshulpmogelijkheden een mensenrech49 22 Zie A.H.J. Swart, ‘Cooperation challenges for the special tribunal for Lebanon’, Journal of International Criminal Justice 2007, p. 1153-1163, aldaar p. 1153, 1156-1163. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N tentoets zo vormgegeven kan worden dat zij enerzijds daadwerkelijk alle benodigde bescherming biedt voor verdachten bij rechtshulp – vooral met landen waar de mensenrechten nogal eens geschonden worden – maar anderzijds effectieve rechtshulp binnen een redelijke termijn mogelijk maakt. En de vraag bij wie het oordeel moet liggen over facultatieve weigeringsgronden als die sterk worden uitgebreid. Een herbezinning op de relatie tussen de strafrechter, de minister en de burgerlijke rechter ligt voor de hand. Daar ga ik zo nader op in. Maar het is wat mij betreft onontkoombaar om die vragen onder ogen te zien. Wij leven simpelweg niet meer in een wereld waarin wij onze rechtshulpvrienden kunnen kiezen en vele vormen van rechtshulp categorisch kunnen uitsluiten voor de rest van de wereld. Rechtshulp in strafzaken is geen Twitter of Facebook, waar je kunt liken en blocken naar believen. Een interessant alternatief voor afschaffing van het verdragsvereiste is overigens het sluiten van een wereldwijd multilateraal rechtshulpverdrag van algemene aard. Een dergelijk verdrag zou vooral mogelijkheden tot rechtshulp kunnen scheppen, en niet zozeer nieuwe, aanvullende verplichtingen. Wie redeneert vanuit het oude juridisch kader waarin bilaterale rechtshulpverdragen de norm waren, vindt dit misschien niet de meest voor de hand liggende stap. Maar waarom zouden wij niet met alle landen van de wereld een verdragsrelatie willen hebben voor alle vormen van rechtshulp? Waarom neemt Nederland wel het (overigens uitstekende) initiatief om een wereldwijd multilateraal rechtshulpverdrag te sluiten voor internationale misdrijven als genocide en oorlogsmisdrijven,50 maar niet om een dergelijk breed verdrag te sluiten voor misdrijven als moord en doodslag? Verruiming van de rechtshulpmogelijkheden – of dat nu is door afschaffing van het verdragsvereiste of door uitbreiding van de verdragsbasis voor rechtshulp – vraagt wel een andere toetsing van de vraag in welke gevallen we van die ruimere wettelijke rechtshulpmogelijkheden ook daadwerkelijk gebruik willen en kunnen maken. De toetsing van facultatieve weigeringsgronden behoort daarbij in handen te liggen van de Minister van Justitie. Rechters zijn uit de aard van hun positie minder goed in staat te bepalen wanneer de Nederlandse staat wel en niet gebruik zou moeten maken van de discretionaire bevoegdheid om rechtshulp te weigeren. Daarvoor is die keuze te zeer afhankelijk van politieke aspecten en beleidskeuzes. Daarentegen hoort bij ruimere wettelijke rechtshulpmogelijkheden een scherpe mensenrechtentoets plaats te vinden, in ieder geval voor de meer ingrijpende vormen van rechtshulp en voor staten buiten de Europese Unie. Daarin hoort de onafhankelijke rechter een centrale plaats en een doorslaggevende stem te hebben. Voor de juridische fictie dat een verdragsrelatie een kwaliteitskeurmerk behelst voor de verzoekende staat51 is daarbij dan geen plaats meer. Dat lijkt me vooruitgang, want dat is onder meer door de overgang van bilaterale naar multilaterale rechtshulprelaties ook nu al een achter- 50 51 Zie www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2016/04/19/nederland-zet-in-op-wereldwijd-verdrag-vooruitlevering-bij-internationale-misdrijven. Zie HR 1 juli 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD5682, NJ 1986/162, m.nt. A.H.J. Swart. Zie ook de conclusie van AG Langemeijer bij HR 2 mei 2014, ECLI:NL:PHR:2014:369, par. 2.9. 23 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N haalde en weinig nuttige of overtuigende fictie.52 Dat wil niet zeggen dat aan het vertrouwensbeginsel geen betekenis meer toekomt: alleen dat het gewicht van het vertrouwensbeginsel moet worden bepaald door factoren die in de praktijk belangrijker zijn dan een bijvoorbeeld honderd jaar geleden tot stand gekomen verdragsrelatie. Zulke factoren kunnen bijvoorbeeld zijn ervaringen die Nederland in de rechtshulp met het verzoekende land heeft en oordelen van mensenrechtenorganen over het verzoekende land. Een versterking van de rechterlijke mensenrechtentoetsing bij rechtshulp vraagt om herbezinning op de relatie tussen de strafrechter, de minister en de burgerlijke rechter. Nu is de mensenrechtentoetsing over hen verdeeld. Dat leidt tot zeer langdurige procedures in vele instanties en met enige regelmaat tot tegenstrijdige oordelen van de burgerlijke rechter en de strafrechter over dezelfde vraagstukken. Een goed voorbeeld betreft de procedure van Sabir K. Sabir K. is een Nederlandse man die door de Verenigde Staten van Amerika verdacht wordt van terroristische misdrijven tegen Amerikaanse doelen. Sabir K. verdenkt op zijn beurt de Verenigde Staten van Amerika van actieve betrokkenheid bij zijn eigen foltering in Pakistan, waar hij in 2010 werd gearresteerd. Tussen 2011 en 2015 heeft de Nederlandse Staat geprobeerd K. uit te leveren aan Amerika. Daarbij speelden met name twee belangrijke vragen: Was Amerika betrokken bij zijn foltering in Pakistan? En zou hij een adequate medische behandeling krijgen na uitlevering aan Amerika? In oktober 2011 heeft de Rechtbank Rotterdam de uitlevering van K. aan de Verenigde Staten toelaatbaar verklaard.53 In april 2012 heeft de Hoge Raad het cassatieberoep van K. tegen die uitspraak verworpen.54 Beide strafrechtelijke colleges waren van oordeel dat niet was komen vast te staan dat Amerika betrokken was geweest bij de (aannemelijk gemaakte) foltering van K. in Pakistan. In februari 2013 heeft de (burgerlijke) voorzieningenrechter geweigerd de uitlevering te verbieden. Net als de beide strafrechtelijke colleges, zittende als uitleveringsrechter, was de voorzieningenrechter van oordeel dat niet kon worden aangenomen dat Amerika betrokken was geweest bij de foltering van K. in Pakistan. Verder oordeelde de voorzieningenrechter dat voor de toelaatbaarheid van de uitlevering niet beslissend was of de zogenaamde medische EMDR-behandeling die K. in Nederland kreeg in Amerika zou worden voortgezet.55 In april 2013 heeft een andere voorzieningenrechter de uitlevering alsnog verboden omdat naar zijn oordeel wel beslissend was of die EMDR-behandeling in Amerika zou worden voortgezet.56 In hoger beroep van het kort geding van februari 2013 oordeelde het Hof Den Haag in mei 2013 dat de Staat nadere informatie had moeten inwinnen over de mogelijke rol van Amerika bij de foltering in Pakistan.57 Opmerkelijk genoeg erkende het (burgerlijke) Hof daarbij dat het zich begaf op het terrein van de strafrechter, die op dit punt al tot en met de Hoge Raad geoordeeld had, maar meende het dat te mogen doen omdat de opgeëiste persoon K. nieuwe argumenten aandroeg. Let wel: het 52 53 54 55 56 57 24 Zie A.L. Smeulers, In staat van uitlevering (diss. Maastricht), Antwerpen: Intersentia 2002, p. 225-232. Zie Rb. Rotterdam 3 oktober 2011, ECLI:NL:RBROT:2011:BU7467. Zie HR 17 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW2489. Zie Rb. Den Haag 26 februari 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ2268. Zie Rb. Den Haag 5 april 2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:BZ6355. Zie Hof Den Haag 28 mei 2013, ECLI:NL:GHDHA:2013:CA0537. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N Hof spreekt niet van nieuwe feiten maar van nieuwe argumenten.58 Vervolgens oordeelde het Hof dat ook de nieuwe argumenten niet aantoonden dat Amerika betrokken is geweest bij de foltering van K. Om daarna op basis van omstandigheden die allemaal ook al bekend waren aan de uitleveringsrechter te concluderen dat Nederland wel een onderzoeksplicht had om nadere informatie in te winnen bij Amerika voor tot uitlevering kon worden overgegaan.59 Het civiele Hof Den Haag stelde zich hier feitelijk dus op als hoger beroepsinstantie voor de strafkamer van de Hoge Raad. Op dezelfde dag vernietigde datzelfde Hof Den Haag overigens het vonnis van de voorzieningenrechter uit april 2013 omdat het Hof, net als de eerste voorzieningenrechter in februari 2013, van oordeel was dat de beschikbaarheid van een EMDR-behandeling in Amerika toch niet bepalend was voor de toelaatbaarheid van de uitlevering.60 De Staat weigerde het door het civiele Hof bevolen onderzoek uit te voeren, waarna het Hof in juli 2013 de uitlevering ontoelaatbaar verklaarde.61 Die ontoelaatbaarverklaring werd in juli 2014 stand gelaten door de civiele kamer van de Hoge Raad.62 Daarop was de Staat alsnog bereid nadere informatie in te winnen bij Amerika, en nam de minister op basis van die nieuwe informatie een nieuwe uitleveringsbeslissing. Waarna de voorzieningenrechter in Den Haag in januari 2015 opnieuw de uitlevering ontoelaatbaar verklaarde omdat de ingewonnen informatie naar zijn oordeel tekortschoot om te kunnen concluderen dat Amerika niet bij de foltering van K. betrokken was geweest.63 Resumerend kunnen we vaststellen dat in een periode van zo’n vier jaar negen rechterlijke uitspraken zijn gedaan door in totaal meer dan vijftien rechters die nogal verschillend dachten over de twee kernvragen die beslissend waren voor de toelaatbaarheid van de uitlevering. De berichtgeving in Amerika over deze zaak sprak al in juli 2013, toen we zo ongeveer halverwege waren, van een “dizzying volley of decisions and appeals”.64 We kunnen ook vaststellen dat het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in het Nederlandse uitleveringsrecht goede kans maakt op de prijs voor het minst gesloten stelsel van rechtsmiddelen ter wereld. We kunnen abstraheren van de uiteindelijke uitkomst van de vele procedures in deze specifieke zaak om vast te stellen dat het voor iedereen – zeker ook voor de opgeëiste persoon en eventuele slachtoffers of nabestaanden – wenselijk is dat minder rechters in kortere tijd tot een definitief oordeel komen, hoe dat oordeel ook luidt. Dat kan vrij eenvoudig bereikt worden door één rechter de bevoegdheid te geven een mensenrechtentoets in volle omvang uit te voeren. Als die toets aanleiding geeft tot het vragen van garanties of het treffen van bijzondere voorzieningen zou de procedure daartoe kunnen worden aangehouden. En in het uitzonderlijke geval dat daadwerkelijk na de beslissing van de rechter relevante nieuwe feiten bekend worden, hetgeen iets anders is dan nieuwe argumenten, zou de zaak opnieuw kunnen worden voorgelegd aan diezelfde rechter. 58 59 60 61 62 63 64 R.o. 3.3. R.o. 3.7. Zie Hof Den Haag 28 mei 2013, ECLI:NL:GHDHA:2013:CA0536. Zie Hof Den Haag 23 juli 2013, ECLI:NL:GHDHA:2013:2690. Zie HR 11 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1680. Zie Rb. Den Haag 20 januari 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:471. Zie www.investigativeproject.org/4106/guest-column-stress-from-phantom-torture-keeps#. 25 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N Uiteraard hoort ook in beroep of cassatie te worden voorzien. Maar meer dan twee instanties lijkt niet nodig voor zorgvuldige besluitvorming binnen een redelijke termijn als de rechter zonder beperkingen een volle mensenrechtentoets mag uitvoeren, waar nodig onderbroken door een tussentijdse dialoog met de minister ten behoeve van te verkrijgen aanvullende informatie of garanties van de verzoekende staat. Rechtshulp als mensenrechtendialoog Het vergroten van de wettelijke mogelijkheden om rechtshulp te verlenen aan alle landen ter wereld gepaard aan een indringende toets op het vlak van de mensenrechten, met een belangrijke rol voor de rechter, vergroot de mogelijkheden om in alle gevallen waar dat aangewezen en zonder schending van mensenrechten mogelijk is te kunnen bijdragen aan de verwerkelijking van de fundamentele rechten van slachtoffers van ernstige criminaliteit. Het heeft nog een belangrijk voordeel: het stimuleert de internationale mensenrechtendialoog. Op dit moment is onze nationale wetgeving in belangrijke mate gericht op het voorkomen van discussie over de vraag of mensenrechten een weigeringsgrond opleveren voor het verlenen van rechtshulp. Hoe minder wettelijke mogelijkheden er zijn en hoe minder discretionaire bevoegdheid de staat zichzelf geeft om rechtshulp te verlenen, hoe minder gevallen zich voordoen waarin de uitvoerende macht in afstemming met andere landen moet zorgen dat de mensenrechten voldoende gewaarborgd worden bij de uitvoering van rechtshulp. Of juist moet uitleggen dat de mensenrechtensituatie in een verzoekend land in de weg staat aan het verlenen van rechtshulp. Dat maakt het werk van de uitvoerende macht ongetwijfeld eenvoudiger, maar voor de bevordering van de mensenrechten is het een gemiste kans. De rechtshulpdialoog tussen verschillende landen kan namelijk een belangrijke stimulans vormen voor de bevordering van mensenrechten. Een goed voorbeeld daarvan vormt de situatie van Rwanda. Na de genocide in Rwanda in 1994 vluchtten vele daders het land uit. Daartoe behoorden ook vele leiders en vooraanstaande genocideplegers, die over het algemeen meer middelen hadden om te vluchten dan de gewone uitvoerders. Het waren dus juist ook de leiders en aanstichters die zich wisten te verspreiden over vele landen ter wereld, waaronder Nederland. Rwanda hecht er, logischerwijs, sterk aan ook deze leiders en aanstichters te kunnen berechten voor genocide in Rwanda. Daartoe heeft de Rwanda de medewerking nodig van het Rwandatribunaal en van vele verschillende landen ter wereld. Kort na de genocide kende Rwanda echter nog de doodstraf, levenslange gevangenisstraf in afzondering en verschillende beperkingen van strafvorderlijke aard die door het ICTR minder bevorderlijk werden geacht voor het recht op een eerlijk proces. De wens om genocideverdachten uitgeleverd te kunnen krijgen, bracht Rwanda ertoe in 2007 de doodstraf af te schaffen.65 Daarop weigerde het ICTR overdracht van zaken aan Rwanda onder meer vanwege de mogelijkheid dat verdachten levenslange gevangenisstraf in afzondering 65 26 Zie bijv. www.irinnews.org/report/73561/rwanda-new-law-brings-hope-for-extradition-of-genocidesuspects. S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N opgelegd konden krijgen.66 Hierop schrapte Rwanda de levenslange gevangenisstraf in afzondering uit de wet voor verdachten die uitgeleverd zouden worden of zouden worden overgedragen door het ICTR. Ook trof Rwanda verschillende voorzieningen op strafvorderlijk gebied en voor de detentie-omstandigheden van over te dragen personen. Geleid door de wens om samen te kunnen werken met het ICTR en verschillende landen die hoge eisen stellen op het gebied van mensenrechten voor zij uitleveren en gestimuleerd door de jarenlange rechtshulpdialoog met het ICTR heeft Rwanda dus belangrijke hervormingen doorgevoerd op strafrechtelijk gebied.67 Die hervormingen kennen hun beperkingen. Zo is de levenslange gevangenisstraf in afzondering alleen afgeschaft voor uitgeleverde of overgedragen verdachten en niet voor anderen. Maar op het gebied van de doodstraf is Rwanda in korte tijd veranderd van een land dat de doodstraf daadwerkelijk ten uitvoer legde tot een land dat zichzelf nu heeft verboden uit te leveren aan landen die de doodstraf opleggen. En de hervormingen die alleen voor uitgeleverde of overgedragen verdachten gelden, leiden tot discussie over de vraag waarom alleen naar het buitenland gevluchte verdachten van die hervormingen kunnen profiteren. Er is nog steeds volop kritiek op het gebied van de mensenrechten op Rwanda, maar het is onmiskenbaar dat de rechtshulpdialoog een belangrijke katalysator is geweest voor veranderingen ten goede in de Rwandese wetgeving en praktijk. Rwanda is in dit opzicht natuurlijk een geval apart. Het is een klein land in een extreme situatie. Het is lastig te zeggen in hoeverre de rechtshulpdialoog ook voor andere landen een impuls kan geven aan wetgeving en praktijk op het gebied van de mensenrechten. Maar er zijn meer voorbeelden dat de internationale rechtshulpdialoog over mensenrechten een positieve invloed kan hebben op de wijze waarop landen met die mensenrechten omgaan. De zaak van Ira Einhorn bijvoorbeeld, een Amerikaanse milieuactivist die ook wel de Unicorn-killer wordt genoemd. Dat is niet geheel zonder reden, want hij heet Einhorn en hij heeft in 1977 in de Amerikaanse staat Pennsylvania zijn vriendin vermoord. Na de moord vluchtte hij naar Europa, waar hij zo’n twintig jaar onder een valse naam leefde en uit zicht van de autoriteiten wist te blijven. In die tijd werd hij in Pennsylvania bij verstek berecht en veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf. Na zijn aanhouding in 1997 weigerde Frankrijk hem uit te leveren omdat Einhorn onder het recht van Pennsylvania niet opnieuw, en ditmaal in zijn aanwezigheid, berecht zou kunnen worden. Dat was in strijd met het EVRM en het Franse recht. Einhorn werd, tot verbijstering en woede van vele Amerikanen, vrijgelaten. Als reactie op die weigering nam de wetgever in Pennsylvania binnen enkele maanden een wet aan waarin het recht op een nieuw proces in aanwezigheid werd uitgebreid. Deze wet werd in Pennsylvania in de volksmond de Einhorn Law genoemd.68 Als gevolg ervan kon Einhorn alsnog worden uitgeleverd en berecht in Amerika.69 En is het recht 66 67 68 69 Zie o.a. ICTR, Trial Chamber, 17 November 2008, Prosecutor v. Gatete, Decision on the Prosecutor’s Request for Referral to the Republic of Rwanda, par. 85-87. Zie o.a. EHRM 27 oktober 2011, 37075/09 (Ahorugeze/Zweden), par. 44-60. Zie I. Einhorn, Prelude to intimacy, 2005, p. 200. Zie EHRM 16 oktober 2001, 71555/01 (Einhorn/Frankrijk). 27 S T E E D S M I N D E R V R I J B L I J V E N D : I N T E R N AT I O N A L E S A M E N W E R K I N G I N S T R A F Z A K E N om na een verstekbeoordeling opnieuw in aanwezigheid berecht te worden in de wetten van Pennsylvania uitgebreid. Het is bovendien aannemelijk dat de internationale rechtshulpdialoog over mensenrechten veel vaker nog een minder tastbare invloed heeft, maar wel op de langere termijn bijdraagt aan bewustwording, gedachtevorming en verandering. Dat is zeker het geval waar landen van verschillende zijden geconfronteerd worden met kritische vragen en weigeringen van rechtshulp, vooral als dat gebeurt in strafzaken die zij van groot belang achten. Zo vond de beslissing van het Ierse High Court het afgelopen jaar om de uitlevering van een terrorismeverdachte aan Amerika te weigeren vanwege het risico dat de verdachte voor langere tijd in eenzame opsluiting zou worden geplaatst,70 direct zijn weg naar het debat in Amerika over de (on)menselijkheid van zulke langdurige eenzame opsluiting en de vraag of het Amerikaans beleid op dit vlak veranderd moet worden.71 Zelf heb ik in ieder geval hogere verwachtingen van een mensenrechtendialoog in concrete strafzaken waar staten belang bij hebben dan van de mensenrechtendialoog in het Heinekenhuis op de Olympische Spelen en aan het diner van de handelsmissie. Ook dat pleit voor een vergroting van rechtshulpmogelijkheden vergezeld van een kritische toetsing of uitvoering verenigbaar is met de mensenrechten. Ten slotte Een beperkt deel van de hier voorgestelde veranderingen heeft goede kans in de komende jaren werkelijkheid te worden. In de huidige modernisering van het Wetboek van Strafvordering heeft de regering inmiddels voorgesteld zowel de besproken weigeringsgrond uit art. 552y Sv als het vereiste van een verdragsrelatie voor de inzet van dwangmiddelen bij de kleine rechtshulp te schrappen.72 Het zou verstandig zijn als de regering verder gaat en een meer fundamentele herziening in gang zet van ons rechtshulprecht. We komen aan het einde van deze rede. U vraagt zich misschien af waarom ik het afgelopen half uur – nog meer dan u van mij gewend bent – zo dankbaar heb gekeken. Dat komt omdat de Groninger traditie het uitspreken van dankwoorden bij een oratie verbiedt. En anders dan de bierdouchebestrijders van Noorderslag respecteer ik de tradities hier zoals zij zijn. Omdat ik wel veel heb om dankbaar voor te zijn en velen om daarvoor te bedanken, heb ik daarom maar mijn meest dankbare blik ingezet. Maar dat was u ongetwijfeld al opgevallen. Ik heb gezegd. 70 71 72 28 Zie High Court 21 mei 2015, [2015] IEHC 339 (Attorney General/Damache), beschikbaar op www.bailii.org/ie/cases/IEHC/2015/H339.html. Zie D. Cole, ‘Solitary confinement. The beginning of the end?’, New York Review of Books 10 september 2015, beschikbaar op www.nybooks.com/daily/2015/09/10/solitary-confinement-beginning-end/. Een wetsvoorstel met deze strekking is inmiddels voor advies aan de Raad van State voorgelegd, zie www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2015/11/06/kabinet-moderniseert-internationale-rechtshulp-instrafzaken.