Afgelopen juni kwam er even een hoopvol bericht uit Den Haag. De minister voor Armoedebeleid Carola Schouten kondigde een grote herziening van de Nederlandse bijstandsregelingen aan. Armenzorg moet weer gaan draaien om vertrouwen in plaats van wantrouwen, om oog voor de ‘menselijke maat’ in plaats van harteloze handhaving.
Als het gevallen kabinet-Rutte III dan toch gewoon integraal doorgaat als Rutte IV, en als de compensatie en rehabilitatie van de toeslagenouders nog steeds niet echt wil vlotten, dan was dit misschien de enige winst die het toeslagenschandaal heeft opgeleverd: een nieuw perspectief op mensen die hulp vragen. Waarbij de overheid hen ziet als hulpbehoevend, niet kwaadwillend, al te menselijk. Dat allemaal onder die politieke slogan van de menselijke maat.
Taal doet ertoe, het is belangrijk hoe politici over burgers praten. Wanneer armen op het Binnenhof niet langer worden voorgesteld als potentiële fraudeurs en uitvreters, dan heeft dat zin – het sijpelt door in het beleid.
In haar Kamerbrief schreef Schouten bovendien dat ze het bijstandssysteem met al z’n verschillende toeslagen, regelingen, fondsen en regels rondom kwijtschelding van belastingen en ‘minimabeleid’ eenvoudiger wil maken. Dat is goed, want waarom zouden alleen grote bedrijven verlichting mogen ontvangen van ‘de regeldruk’?
Natuurlijk is de hele brief en het hele voornemen lovenswaardig. Maar het mist wel de kern van het probleem. Het ging bij het toeslagenschandaal niet alleen mis tussen ambtenaar en ouder, het ging mis omdat ouders nergens gehoord werden en lijdend voorwerp bleven, geen enkel middel hadden om terug te vechten. Verandert de regering daar iets aan?
In de interviewpodcastserie Stuurloos vertelt Ombudsman Reinier van Zutphen over de omgang van de regering met familieleden van vluchtelingen. Volgens de wet hebben statushouders het recht om herenigd te worden met hun gezin, in de praktijk frustreerde de overheid dat op iedere mogelijke manier. Toen traineren niet meer hielp, en bovendien bleek dat de dossiers niet op orde waren, zei de overheid: ‘We geven ze het voordeel van de twijfel.’
‘Hoezo “het voordeel van de twijfel”?’ zegt de hoorbaar geëmotioneerde Ombudsman. ‘We hebben het hier over mensen die gevlucht zijn, die al jaren hun kinderen niet hebben gezien, en dan zeggen wij tegen die mensen: “Je krijgt het voordeel van de twijfel” – ja, zo is het niet. Die houding, die emotioneert mij, zo’n verkeerde houding van dit land. Die woorden mag je niet gebruiken.’
Woorden doen ertoe, maar het is niet louter een kwestie van woorden. Ook van instituties, saaie regels en juridische haakjes.
Conflicten tussen de Nederlandse overheid en haar burgers worden behandeld binnen het bestuursrecht. Dat geldt voor de meeste vermeende fraudes met bijstand, net als conflicten over toeslagen met de Belastingdienst. Bestuursrecht is een juridisch vogelbekdier, het werkt niet zoals je denkt dat rechtspraak werkt. Bij die zaken toetst de bestuursrechter procedureel, hij kijkt slechts of de overheid de juiste stappen heeft gezet. Daarin schuilt de stille aanname dat de overheid altijd inhoudelijk wel gelijk zal hebben, slechts procedureel is er wellicht iets aan te merken.
In de praktijk betekent dit dat de bewijslast is omgekeerd. Een gemeente die haar burger beschuldigt, zal daar wel gelijk in hebben – het is dan aan de burger om aan te tonen dat de overheid een fout maakt. Daar krijg je in veel gevallen geen advocatenkostenvergoeding voor, dus zoek zelf maar uit hoe je dat regelt. In De Groene van 6 januari vorig jaar verzuchtte bestuurskundige Paul Frissen: ‘Je kunt in Nederland beter een verdachte dan een burger zijn, want het strafrecht biedt je meer bescherming dan het bestuursrecht.’
Dat is geen hyperbool. Zoals het onderzoek van Investico laat zien is een beschuldigde burger in het bestuursrecht formeel geen verdachte. De opsporingsmethoden van een gemeenteambtenaar worden dus ook niet getoetst door OM of rechter, zoals dat bij de politie wel gebeurt. En omdat iemand niet verdacht is, hoeft een handhaver van de gemeente dus ook geen verdenking te formuleren voordat hij achter een burger aangaat. Zoals het heet in de rechtspraak: ‘Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden. Daartoe is geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist.’
Verschillende onderzoeken van Investico hebben de afgelopen jaren aangetoond waar deze lakse toetsing toe leidt. Zo kan het uwv mensen een arbeidsongeschiktheidsuitkering weigeren op grond van ondeugdelijke medische beoordelingen. Een private partner van het uwv, medisch keuringsbedrijf Psyon, leverde knip-en-plakwerk door in verschillende zaken telkens dezelfde tekst naar de bestuursrechter te sturen, diagnoses te stellen die helemaal niet gebruikt worden in de psychiatrie, en bovendien gebruik te maken van een leugentest die helemaal geen leugens aantoont. Overheidsinstelling uwv vond het prima. De bestuursrechters van de Centrale Raad van Beroep slikten het.
Wanneer de Centrale Raad, de hoogste bestuursrechter in bijstandszaken, wel paal en perk stelt aan overheidshandelen door bijvoorbeeld te stellen dat gps-trackers onder een auto van een vermeende fraudeur of camera’s die iemands privé-leven vastleggen ongeoorloofd zijn, dan trekken gemeenten zich daar niets van aan. Want wie houdt in vredesnaam de jurisprudentie van die hoge kamer bij? En bovendien: wat is de kans dat een bijstandsontvanger in de tang van ‘de sociale recherche’ naar de rechter stapt?
Toch is er ook iets anders aan de hand. Iets wat samenhangt met de inherent ongemakkelijke positie die hulpbehoevenden hebben in een moderne samenleving, waar zo veel draait om de markt en verdiensten. Bijstandsontvangers zweven in een maatschappelijk schemergebied waar zij hun geld niet verdienen, maar er wel recht op hebben. Dat is onbehagelijk. Vrijwel alle politieke discussies over armenzorg en de verzorgingsstaat gaan dan ook over wat sociale wetenschappers noemen: de deserving poor versus de undeserving poor. Welke armen hebben recht op geld? En welke armen niet? Alle armen? Of, zoals een grote meerderheid van volksvertegenwoordigers vindt: alleen de armen die wel proberen te werken, maar dat op een of andere manier niet kunnen. De discussie over recht op bijstand werd zo altijd een discussie over de verdienste voor bijstand. Wat moet je doen om een sociale huurwoning of een toeslag voor de kinderopvang te verdienen?
Die discussie kennen we, maar de gestage, decennia durende afbreuk van het sociale vangnet, het eisen van eindeloze tegenprestaties en het in de praktijk ontoegankelijk maken van het recht dwingen ons de vraag tegenwoordig anders te stellen. Niet: ‘Wat moeten de armen presteren in ruil voor hun uitkering?’ maar: ‘Wat leveren de armen in voor hun uitreiking?’ Welke rechten? Het recht op privacy? Het recht om je relatie in te vullen zoals je wil?
De Nederlander in de bijstand is allang niet meer één specifiek recht ontnomen, zoals een rechter een moordenaar het recht op vrijheid kan ontnemen door hem op te sluiten. Het probleem is dat rechten voor armen überhaupt nauwelijks toegankelijk zijn.
Dit probleem komt neer op wat de joodse, Duits-Amerikaanse filosoof Hannah Arendt ‘the right to have rights’, het recht op rechten, noemde. In haar boek The Origins of Totalitarianism (1951) beschrijft Arendt hoe het probleem direct de kop opstak toen Europese staten zichzelf aan de ene kant gingen beschouwen als hoeder van mensenrechten en aan de andere kant als natiestaat, die behoort aan een bepaalde natie. En niet een andere.
Minderheden, gemarginaliseerde groepen, vluchtelingen en ongedocumenteerden weten dit allang: je kunt op papier wel leven in een rechtsstaat met mensenrechten, maar wat zijn die rechten waard als je ze in de praktijk niet kunt claimen? Als er niemand is die jou serieus neemt? Arendt zelf maakte het mee. Eerst verloor ze haar mensenrechten als jood in nazi-Duitsland. Daarna in Frankrijk als ongewenste vreemdeling (want: Duits en ook nog eens joods) en vervolgens in Amerika als stateloze vluchteling.
Over al die mensen die slechts mensen waren, en geen ‘natie-genoten’, schrijft Arendt: ‘Vanaf het moment dat mensen hun eigen regering ontbeerden en ze terug moesten vallen op hun minimale rechten was er geen autoriteit meer om hen te beschermen, en geen institutie was nog bereid om hun rechten te garanderen.’
Het punt van het ‘recht op rechten’ is heel praktisch, het draait om substantiële rechten. Ze moeten werkelijk zijn. Het draait om het recht jezelf en jouw rechten te doen gelden.
Eerder in zijn interview met de Volkskrant maakt de Ombudsman een punt van de benaming van toeslagenouders. Hij spreekt liever niet van ‘slachtoffers’, zoals we ze nu aanduiden, maar van ‘doelwitten’. ‘“Slachtoffer”, dat klinkt zo hulpeloos’, zegt Van Zutphen, terwijl dat niet is hoe de ouders zichzelf zien of willen zien. ‘Zij willen juist het heft weer in eigen hand nemen.’
Dat recht is bijstandsontvangers ontnomen. Dat probleem is nog steeds niet adequaat en met voldoende ernst geadresseerd.
Over die ernst: het boek heet dus De oorsprongen van het totalitarisme. En nee, natuurlijk is onze verzorgingsstaat niet totalitair in de moorddadige zin van het woord. Toch voldoet het huidige bijstandssysteem wel degelijk aan een andere gangbare definitie van totalitarisme uit de politieke theorie, namelijk dat je onder een totalitaire staat nooit weet of je onschuldig bent of niet. Je weet in de praktijk niet of elkaar af en toe zien telt als ‘samenwonen’ voor een ambtenaar. Natuurlijk weet je niet dat vrijwilligerswerk ‘op geld waardeerbaar is’ en dat daarmee je uitkering gekort wordt. Vermeende bijstandsfraudeurs vertellen aan Investico: bij een beslissing die leidt tot stopzetten van de uitkering krijg je niet te horen waarom en op grond waarvan dat dan besloten is. Ambtenaren mogen shoppen in bewijsvoering en ontlastend bewijs buiten dossiers houden.
Zolang we ons niet ontdoen van het paternalisme in onze taal, maar ook onze goede voornemens niet verankeren in rechten, is de wens van meer menselijkheid een recept voor willekeur. Dan blijft de bijstand heen en weer bewegen tussen wreedheid en bevoogding. Het leidt ertoe dat een handhaver afspraken maakte met een vrouw en haar ex-man over hoe vaak hij zijn kinderen bij haar mag bezoeken. Drie keer per week. Niet meer, want anders komt haar uitkering op de tocht te staan. Het schrikbarende is dat de handhaver denkt het goede te doen, die werkt nou precies met ‘de menselijke maat’ en levert zelfs ‘maatwerk’. Dat een ambtenaar van de sociale dienst categorisch niets te zeggen zou moeten hebben over hoe vaak een man z’n kinderen bezoekt, lijkt niet in hem op te komen.
Het is verleidelijk om hier te blijven hangen in een elegante analyse met een Duitse denker. Bij dezen dan een concretere conclusie: schaf het bestuursrecht zoals het nu bestaat af. Haal de bestuursrechters weg bij de Raad van State, organiseer het bestuursrecht als een check and balance op overheidshandelen. Vergoed advocatenkosten, riant en snel. Leg de bewijslast bij de beschuldigende partij – zeker als die partij de overheid is. En toets het handelen van de overheid telkens en inhoudelijk aan onze grondrechten.
Op een dag zal het moeten, want de schandalen zullen zich blijven opstapelen en Europa zal het nadrukkelijker gaan eisen. Zolang deze hervormingen niet worden doorgevoerd zijn alle kwetsbaren die te maken hebben met de staat feitelijk buiten de rechtsstaat geplaatst. En je mag je onderhand afvragen wat een rechtsstaat waard is als je er zo makkelijk uit kunt kukelen.
