Evenredigheid nieuwe stijl: aandachtspunten uit de rechtspraak tot nu toe

De Harderwijkuitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft het nodige los gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in deze uitspraak een algemeen kader geformuleerd voor toetsing van besluiten die berusten op een discretionaire bevoegdheid (al dan niet ingevuld met beleidsregels) aan het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4 lid 2 van de Awb.

Daarbij heeft de Afdeling toegezegd dat zij in haar uitspraken zoveel mogelijk inzichtelijk zal maken op welke wijze zij het besluit aan de norm van artikel 3:4 lid 2 van de Awb toetst. De vraag is in hoeverre deze toezegging van de Afdeling inmiddels zichtbaar is in de ná de Harderwijkuitspraak gewezen rechtspraak. Voor deze blog heb ik een aantal uitspraken gesignaleerd waarin de nieuwe evenredigheidstoets nadrukkelijk aan bod komt.

Hoewel de Afdeling heeft aangegeven te onderschrijven dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4 lid 2 van de Awb een rol (kunnen) spelen, heeft zij daarbij ook de kanttekening gemaakt dat dit niet betekent dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een dergelijke drietrapstoets moet worden uitgevoerd. Verder is aangegeven dat de noodzakelijkheid bij de toetsing van een belastend besluit doorgaans wel een rol zal spelen en bij een begunstigend besluit niet.

De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken.

Kijkend naar de rechtspraak van na 2 februari 2022 is meteen duidelijk dat (inderdaad) niet stelselmatig een verwijzing naar de drietrapstoets is opgenomen en dat deze toets dus ook niet steeds – zichtbaar – in uitspraken is terug te lezen.

Duidelijk is wel dat de Afdeling zich tot nu toe vooral heeft uitgesproken over het evenredigheidsbeginsel met betrekking tot belastende besluiten, waaronder de sluiting van drugspanden (ABRvS 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3078, ABRvS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:553), herstelsancties in de vorm van een last onder dwangsom (ABRvS 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:850), of de intrekking van een begunstigende beschikking (ABRvS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564, ABRvS 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:763).

Verder blijkt uit de rechtspraak dat daar waar het bestuursorgaan beleidsruimte heeft, de Afdeling nadrukkelijk naar de motivering kijkt voor de beoordeling of al dan niet sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Bijvoorbeeld in ABRvS 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457, waarin de Afdeling onder verwijzing naar de Harderwijkuitspraak oordeelt dat de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de hierbij betrokken belangen en de mate waarin deze belangen door het betrokken besluit worden geraakt een rol spelen in de belangenafweging die het college dient te maken. In laatstgenoemde zaak komt de Afdeling tot de conclusie dat het besluit op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, omdat onduidelijk is welk gewicht het college aan de belangen van appellant en in het bijzonder de individuele gezinsleden, waaronder zijn destijds minderjarige kinderen, heeft toegekend en op grond van welke overwegingen het college het algemeen belang bij handhavend optreden zwaarwegender heeft geacht. In het besluit op bezwaar is niet ingegaan op de belangen van appellant en zijn gezin bij het behouden van hun woning. En misschien nog wel belangrijker: hoe die belangen zich volgens het college verhouden tot het belang dat is gelegen bij handhaving van het bestemmingsplan.

Een ander voorbeeld is te vinden in ABRvS 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:564. Deze uitspraak ziet op intrekking van verleende toestemming om werkzaamheden te verrichten als bedoeld in artikel 7 lid 2 van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. De Afdeling acht de intrekking van de verleende toestemming op zichzelf geen onredelijk middel om het doel (betrouwbare veiligheidszorg) te bereiken. Het is volgens de Afdeling echter wel van belang dat de maatregel is afgestemd op een individueel geval. De korpschef dient daartoe te motiveren waarom de gekozen maatregel in het specifieke geval, een passende en noodzakelijke maatregel is.

Voor de praktijk betekent dit dat bestuursorganen er meer dan voorheen alert op moeten zijn dat handhavingsbesluiten in de motivering aandacht moet zijn voor de evenredigheid van het besluit.

In zaken waarbij het niet stuk loopt op het motiveringsbeginsel, gaat het veelal om de evenwichtigheid of de ‘evenredigheid stricto sensu’ en de vraag of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. In de Harderwijkuitspraak is immers uitdrukkelijk aangegeven dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet ziet op het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen.

Een mooi voorbeeld daarvan is te vinden in ABRvS 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1910, waarin wordt overwogen dat de nadelige gevolgen van de sluiting moeten worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de burgemeester een sluiting noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig. De Afdeling komt hier tot het oordeel dat een sluiting voor de duur van 24 maanden niet evenwichtig is, omdat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, onder meer omdat appellante het gebruik van het pand heeft gecontroleerd.

Verder wijs ik nog op ABRvS 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1241. De Afdeling oordeelt in die uitspraak dat de nadelige gevolgen voor appellanten van het verwijderen van de dekschuiten niet in verhouding staan tot het doel van de lasten onder dwangsom, die zien op het beëindigen van het strijdig woongebruik van de dekschuiten. De lasten zien op het verwijderen van de dekschuiten, dat wil zeggen het geheel verwijderen van de bouwwerken. Dat, terwijl het college aan de dwangsombesluiten alleen het gebruiken van de dekschuiten voor woondoeleinden ten grondslag heeft gelegd.

Daar komt bij dat appellanten aannemelijk hebben gemaakt dat de dekschuiten al geruime tijd functioneren als toegangsvoorzieningen naar de woonboten. En alhoewel het college terecht stelt dat de dekschuiten daar op zichzelf niet noodzakelijk voor zijn en dat er alternatieven beschikbaar zijn, gaat de Afdeling hier niet in mee. Volgens de Afdeling worden de dekschuiten al geruime tijd gebruikt als toegangsvoorziening en zijn aan alternatieven hoge kosten verbonden. Handhavend optreden tegen het gebruik van deze dekschuiten is daarmee onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zo oordeelt de Afdeling. Geconcludeerd wordt dat handhaving tegen het gebruik van de opbouwen op de betrokken dekschuiten op zichzelf wel evenredig zou kunnen zijn, maar dat het college in deze zaak in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende heeft onderzocht wat de gevolgen daarvan kunnen zijn.

De Afdeling heeft in de Harderwijkuitspraak ook overwogen dat artikel 3:4 lid 2 van de Awb ook voor beleidsregels geldt. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel.

Dit is inmiddels ook terug te lezen in de rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld ABRvS 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2544. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat in de betreffende beleidsregels van de burgemeester van Amsterdam niet duidelijk staat omschreven wanneer een heropeningsverzoek kansrijk is en op welke wijze dat kan worden ingediend. In het beleid of in het besluit zal volgens de Afdeling een bepaald moment moeten worden opgenomen waarop de burgemeester het sluitingsbesluit in het licht van de al dan niet herstelde openbare orde ambtshalve zal heroverwegen. In het beleid of in het besluit dient de burgemeester derhalve ook een duidelijk beoordelingskader op te nemen.

Daarnaast geldt bij sluitingen dat als de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand noodzakelijk is, hij zich ervan dient te vergewissen dat de duur van de sluiting evenwichtig is. Ook als de duur in overeenstemming is met de duur die volgt uit een beleidsregel, zie bijvoorbeeld ABRvS 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2068, r.o. 10.

Uit de rechtspraak na 2 februari 2022 volgt dat bestuursorganen duidelijk(er) moeten onderbouwen waarom zij een bepaald (belastend) besluit nemen. Dat betekent dat er een grotere rol voor de motivering is weggelegd. De enkele verwijzing naar de beginselplicht tot handhaving volstaat niet. Daarnaast dient bij de besluitvorming betrokken te worden of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. Ook dit dient in de besluitvorming inzichtelijk te worden gemaakt.