Voordat het bevoegd gezag een last onder dwangsom oplegt, moet het eerst vaststellen wie overtreder is. Pas daarna komt de vraag aan de orde of diegene bij machte is de overtreding te beëindigen en of er dus een last onder dwangsom mag worden opgelegd. Dit gaat nog weleens mis. De Raad van State zet één en ander nog eens op een rijtje.